Файл: Место и роль Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Исторические корни принципа народного представительства)).pdf

Еще одна сер?ьезная проб?лема - воз?можность к?валифициро?ванной зако?нодательно?й работы с точ?ки зрения ре?ального зн?ания нужд и потреб?ностей субъе?ктов Федер?ации. Попыт?ка найти ко?мпромисс ме?жду федерат?ивным хара?ктером госу?дарственно?го устройст?ва и парла?ментской пр?иродой Совет?а Федераци?и в законе от 5.08.?2000 г. ок?азалась, к?ак предста?вляется, ме?нее удачно?й, чем это о?жидалось.

Даже те ны?нешние чле?ны Совета Фе?дерации, вро?де бы и пре?дставляющие ре?гион (в част?ности, сре?ди них нем?ало бывших ру?ководителе?й органов госу?дарственно?й власти субъе?ктов Федер?ации), не з?анимаясь ко?нкретной з?аконодател?ьной и испо?лнительной де?ятельность?ю на места?х, все более и бо?лее отрыва?ются от пр?актики и ну?жд региона. О?ни фактичес?ки занимаютс?я лоббиров?анием лишь от?дельных интересо?в своих терр?иторий и посте?пенно все в ме?ньшей степе?ни ощущают себ?я государст?венниками от субъе?ктов Федер?ации [22, с.18].

2.3 Пробле?мы законод?ательной де?ятельности Фе?дерального Собр?ания

Наличие обоз?наченных проб?лем не может не в?лиять на к?ачество за?конодатель?ной деятел?ьности Совет?а Федераци?и, что заст?авляет иск?ать наиболее о?птимальные в?арианты их р?азрешения.

В настоящее вре?мя целым р?ядом полит?иков и уче?ных выдвинут?ы предложе?ния по изме?нению поря?дка формиро?вания Совет?а Федераци?и и принят?ию нового фе?дерального з?акона. Суть этих и?нициатив с?вязана с ут?верждением ко?нцепции пр?ямого избр?ания населе?нием члено?в Совета Федерации. В к?ачестве инстру?мента, обес?печивающего пре?дставительст?во от зако?нодательно?й и исполн?ительной в?ласти субъе?кта Федера?ции, предл?агается вы?движение д?анными орг?анами свои?х кандидато?в.

Представляется, что т?акая иници?атива несет в себе бо?льше вопросо?в, нежели от?ветов. И в это?м смысле су?ществуют, по ме?ньшей мере, с?ледующие проб?лемы.

Первая проб?лема - конст?итуционно-?правовая. Мо?дель предст?авительств?а в верхне?й палате путе?м прямых в?ыборов чле?на Совета Фе?дерации насе?лением выхо?дит за рам?ки действу?ющей Конст?итуции РФ. В соответст?вии со ст.?95 Конститу?ции РФ [1] в Со?вет Федера?ции входят по д?ва предста?вителя от з?аконодател?ьного и ис?полнительно?го органов госу?дарственно?й власти субъе?ктов Федер?ации. Совершенно и?наче должн?а звучать фор?мулировка ко?нституцион?ных положе?ний, если и?меть в виду пр?ямые выбор?ы. В этом с?лучае она до?лжна быть а?налогичной то?й, что содер?жится в ст.150 Ко?нституции Ш?вейцарии, г?де сказано, что в Со?вет кантоно?в, как пал?ату регионо?в, избираютс?я депутаты от к?антонов. Т?аким образо?м, для вне?дрения пря?мых выборо?в в Совет Фе?дерации ну?жна соответст?вующая попр?авка в Конст?итуцию РФ.

Другая проб?лема - пол?итическая це?лесообразност?ь для Росс?ии прямых в?ыборов. Не?льзя не уч?итывать, что пр?и реализац?ии предлаг?аемого пор?ядка избра?ния предст?авителей от з?аконодател?ьной и испо?лнительной в?ласти непосре?дственно н?аселением про?изойдет фа?ктическое ур?авнивание Со?вета Федер?ации с Госу?дарственно?й Думой по пр?ироде предст?авительств?а.

Если в Шве?йцарии и в Сое?диненных Шт?атах федер?ализм реал?изуется через усто?явшиеся ме?ханизмы раз?граничения в?ласти на ос?нове принц?ипа субсид?иарности и ш?ирокой авто?номии субъе?ктов Федер?ации, а пар?ламент в це?лом рассматр?ивается ка?к инструме?нт демократ?ии и полит?ического п?люрализма, то в Росс?ии, с ее не?достроенно?й системой р?азделения в?ласти по верт?икали, Совету Фе?дерации от?водится вес?ьма высока?я роль име?нно как па?лате регио?нов. Поэтому фе?дерализм к?ак принцип фор?мирования п?алаты должен дом?инировать не то?лько с юри?дической, но и с по?литической точ?ки зрения.

Получив ма?ндат от насе?ления, чле?ны Совета Фе?дерации по ло?гике предст?авительств?а должны от?вечать тол?ько перед н?им, в то вре?мя как контро?ль со сторо?ны законод?ательной и ис?полнительно?й власти бу?дет сведен к м?инимуму. Пр?и этом сам?а практика ре?ализации с?вободного м?андата сви?детельствует о то?м, что пос?ле выборов де?путат не несет ф?актически н?икакой ответст?венности пере?д избирате?лем. Кто в т?аком случае с?просит его, к?ак он предст?авляет интерес?ы населени?я субъекта Фе?дерации, от которо?го он избр?ан?

Применительно к Росс?ии нельзя не уч?итывать та?кже и опре?деленные по?литические н?астроения в росс?ийском общест?ве. Уже се?годня можно с?прогнозиро?вать, что пр?и прямых в?ыборах чле?нов Совета Фе?дерации акт?ивизируетс?я политичес?кая деятел?ьность сторо?нников пол?ной ликвид?ации верхне?й палаты, р?ассматрива?ющих ее ка?к лишнюю, по?вторяющую и дуб?лирующую н?ижнюю палату. И?менно така?я процедур?а была про?делана, в ч?астности, в Ве?несуэле, г?де новой Ко?нституцией 1?999 г. впер?вые в миро?вой конститу?ционной истор?ии была ли?квидирован?а верхняя п?алата парл?амента - се?нат в федер?ативном госу?дарстве.

Возвращаясь к Росс?ии, следует з?аметить, что ес?ли и отказ?ываться от н?ыне действу?ющего поря?дка формиро?вания Совет?а Федераци?и, то целесообр?азнее всего б?ыло бы вер?нуться к в?арианту фор?мирования вер?хней палат?ы из глав з?аконодател?ьной и испо?лнительной в?ласти субъе?ктов Федер?ации. При т?акой схеме фор?мирования Со?вета Федер?ации более ор?ганично сочет?ались прин?ципы регио?нального пре?дставительст?ва и демокр?атии.

Демократизм обес?печивался те?м, что и ру?ководители з?аконодател?ьной власт?и как депут?аты, и гла?вы исполните?льной власт?и субъекта Фе?дерации изб?ирались насе?лением непосре?дственно. О?ни, с одно?й стороны, по?лучали ман?дат довери?я от народ?а, с друго?й - будучи ре?гиональным?и лидерами, хорошо зна?ли нужды субъе?кта Федера?ции и его н?аселения. Д?ля России т?акая структур?а была под?ходящей еще и пото?му, что ре?гулярные собр?ания высши?х должност?ных лиц все?х субъекто?в Федераци?и в верхне?й палате с це?лью одобре?ния наиболее в?ажных госу?дарственны?х решений - хоро?ший шанс д?ля предотвр?ащения конф?ликтов меж?ду центром и ре?гионами, н?ахождения ко?нсенсуса и в?ыбора опти?мального в?арианта то?го или ино?го федерал?ьного зако?на. В рамк?ах такой п?алаты лучше все?го обеспеч?ивалась ко?нсолидация фе?деральных и ре?гиональных и?нтересов с це?лью их гар?монизации. Не с?лучайно во вре?мя дискусс?ии на «кру?глом столе» бо?льшинство пре?дставителе?й субъекто?в Федераци?и высказыв?ались за воз?вращение и?менно к это?му варианту фор?мирования вер?хней палат?ы российско?го парламе?нта.

Сожалея об от?казе формиро?вания Совет?а Федераци?и по должност?ному принц?ипу, вместе с те?м нельзя не пр?изнать, что в и?нтересах обес?печения ст?абильной госу?дарственност?и после дес?ятилетия не?прерываемы?х реформ в?полне разу?мно объявит?ь временны?й моратори?й на дальне?йшее рефор?мирование вер?хней палат?ы, трижды ис?пытавшей пере?мены, и со?хранить, по кр?айней мере, в б?лижайшие нес?колько лет, де?йствующий пор?ядок формиро?вания Совет?а Федераци?и. А усилия з?аконодателе?й сконцентр?ировать на то?м, чтобы г?армонизиро?вать связь ме?жду членом Со?вета Федер?ации и субъе?ктом Федер?ации.

Особого вн?имания зас?луживают во?просы о воз?можности и об ос?нованиях досроч?ного прекр?ащения пол?номочий чле?на Совета Фе?дерации. По по?воду того, к?ак использо?вать эту фор?му ответст?венности, е?динства мне?ний нет. Одни предл?агают допо?лнить дейст?вующий зако?н положени?ями о том, что по?лномочия ч?лена Совет?а Федераци?и могут быт?ь досрочно пре?кращены в с?лучае невы?полнения ре?шения соот?ветствующе?го органа в?ласти при го?лосовании в Со?вете Федер?ации. Друг?ие считают, что су?ществующий пр?инцип форм?ирования Со?вета Федер?ации «лишает е?го членов с?амостоятел?ьности и нез?ависимости».

Как оценит?ь эти пред?ложения? С о?дной сторо?ны, суть п?алаты регио?нов в том и з?аключается, чтоб?ы представ?ители субъе?ктов Федер?ации несли от?ветственност?ь за надле?жащее предст?авительство и?нтересов терр?итории и поз?иции регио?нальных ор?ганов власт?и. С друго?й, нельзя до?пустить про?извола и во?люнтаризма в это?м вопросе.

Представляется це?лесообразн?ым, не отк?азываясь в це?лом от инст?итута досроч?ного прекр?ащения пол?номочий, ис?пользуемого в к?ачестве фор?мы ответст?венности, чет?ко определ?ить в федер?альном зако?не условия е?го реализа?ции, отвеч?ающие статусу ч?лена Совет?а Федераци?и как зако?нодателя. В этой связ?и следует уст?ановить в фе?деральном з?аконе исчер?пывающий перече?нь основан?ий досрочно?го прекраще?ния полномоч?ий члена Со?вета Федер?ации и усло?вий ответст?венности пере?д субъекто?м Федераци?и, который о?н представ?ляет; а та?кже порядо?к обжалова?ния неправо?мерных с точ?ки зрения ч?лена Совет?а Федераци?и или палат?ы в целом ре?шений орга?нов власти субъе?кта Федера?ции о досроч?ном прекра?щении полно?мочий их пре?дставителя.

В законе необ?ходимо так?же определ?ить, что ос?нования досроч?ного прекр?ащения пол?номочий до?лжны подтвер?ждаться до?кументально и со?держать необ?ходимую мот?ивацию, а в с?лучае возн?икновения с?пора подтвер?ждаться в су?дебном пор?ядке. При ре?шении вопрос?а о досроч?ном прекра?щении полно?мочий член?а Совета Фе?дерации ка?к меры ответст?венности необ?ходимо учит?ывать мнен?ие самого Со?вета Федер?ации, так к?ак именно в р?амках его де?ятельности ч?лен данной п?алаты проя?вляет себя к?ак законод?атель.

Особо необ?ходимо отмет?ить роль су?дебной власт?и в защите ст?атуса парл?аментария. В России у?же родился поз?итивный пр?имер защит?ы статуса ч?лена Совет?а Федераци?и на примере де?ла о призн?ании Красно?ярским крае?вым судом не?действующи?м постанов?ления Зако?нодательно?го Собрани?я (Суглана) Э?венкийского а?втономного о?круга от 27.10.?2003 г., котор?ым были досроч?но прекраще?ны полномоч?ия члена Со?вета Федер?ации от Законодательного Собр?ания (Сугл?ана) Эвенк?ийского авто?номного окру?га Н.Аниси?мова без соот?ветствующе?й юридичес?кой мотива?ции и без уч?астия само?го члена Со?вета Федер?ации при ре?шении этого вопрос?а. Красноярс?кий краево?й суд, расс?мотрев это де?ло, фактичес?ки породил пре?цедент воз?можности су?дебной защ?иты члена Со?вета Федер?ации, одна?ко расшире?ние такой пр?актики зав?исит от свое?временност?и совершенст?вования собст?венно федер?ального за?конодательст?ва, регулиру?ющего поря?док избран?ия (назначе?ния) и пре?кращения по?лномочий ч?лена Совет?а Федераци?и, а также е?го статус [?23, с.27].

Совершенствование фе?дерального з?аконодател?ьства, осу?ществляемое в ус?ловиях нез?ыблемости с?амих принц?ипов образо?вания верх?ней палаты, не до?лжно препятст?вовать, ка?к представ?ляется, про?должению т?ворческого по?иска оптим?ального вар?ианта форм?ирования Со?вета Федер?ации.

Для того, чтоб?ы по сохра?няющему сво?ю дискуссио?нность вопросу о пор?ядке формиро?вания можно б?ыло опреде?литься в д?альнейшем, избр?ав действите?льно наилуч?ший вариант, необ?ходимо реш?иться на про?ведение госу?дарственно-?правового э?ксперимент?а. Целесообр?азно в 2-3 фе?деральных о?кругах пре?доставить ре?гионам пра?во самосто?ятельно опре?делять пор?ядок выдви?жения предст?авителей в Со?вет Федера?ции. Для т?акого экспер?имента дост?аточно было б?ы на федер?альном уро?вне устано?вить общие де?мократичес?кие принци?пы выдвиже?ния, предло?жив один и?ли несколь?ко возможн?ых, но необ?язательных в?ариантов.

Одним из веро?ятных выво?дов экспер?имента может ст?ать предост?авление са?мим субъект?ам Федерац?ии права о?пределения пор?ядка выдви?жения их пре?дставителе?й. Полагаю, что пр?и всей широте т?аких прав субъе?ктами Федер?ации посте?пенно будет сфор?мировано не бо?лее 2-3 иде?нтичных мо?делей, при?меняемых д?ля выдвиже?ния их пре?дставителе?й в Совет Фе?дерации.

2.4 Законо?проекты о в?ыборности ч?ленов Совет?а Федераци?и

Конституцией Росс?ийской Федер?ации предус?мотрено, что «?в Совет Фе?дерации вхо?дят по два пре?дставителя от к?аждого субъе?кта Российс?кой Федера?ции: по од?ному от пре?дставитель?ного и испо?лнительного ор?ганов госу?дарственно?й власти» (ч.?2 ст.95) и что «?порядок фор?мирования Со?вета Федер?ации и пор?ядок выборо?в депутато?в Государст?венной Дум?ы устанавл?иваются фе?деральными з?аконами» (ч.?2 ст.96) [1].

Многовариантность тр?актовки ст.?95 Конститу?ции привел?а к тому, что Со?вет Федера?ции на сего?дняшний де?нь являетс?я самым рефор?мируемым ор?ганом госу?дарственно?й власти, су?дьба которо?го не опре?делена око?нчательно. З?а четырнад?цать лет су?ществовани?я верхней п?алаты были о?пробованы тр?и способа ее фор?мирования.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 года [9]. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, которые создавались в рамках границ субъектов Федерации. Количество округов соответствовало числу субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона. При этом избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов.