Добавлен: 05.04.2023
Просмотров: 401
Скачиваний: 1
Процесс реализации воли носителя власти по отношению к общественным интересам предполагает институционализацию самостоятельного уровня управления обществом -социального управления. Процесс социального управления предполагает осознанное, систематическое воздействие на общество [5, с. 298]. Двойственность природы социального управления обеспечивает возможность в процессе принятия решений органами публичной власти основываться на реальных потребностях и возможностях социальной общности, необходимости содействовать раскрытию ее потенциала и согласованию интенсивности и направленности динамики внутренних локальных процессов во взаимоотношениях с внешней средой [6, с. 96]. Данное обстоятельство позволяет выделить в процессе социального управления несколько этапов: самоорганизацию, консолидацию частных и общественных интересов и, наконец, отбор оптимальной для системы общности интересов. Процесс самоорганизации приобретает значение ключевого механизма планирования и осуществления социального управления в современном государстве, основанном на идеологии демократии соучастия (партисипаторной), позволяющей консолидировать индивидуальные и общественные интересы.
Социальное пространство в условиях расширения сферы гражданской активности, потребности легитимизации публичной власти со стороны общества становится межличностной (межиндивидуальной) реальностью, мягким полем взаимодействия, состоящим из сети связей и зависимостей. Оно постоянно претерпевает изменения, и представляет собой перманентно длящийся и бесконечный поток событий [7, с. 27]. Сложность и неоднозначность общественных отношений способствует возникновению социальных конфликтов, основу которых составляют конфликты интересов отдельных социальных групп (индивидуумов). Разрешение конфликтов становится возможным только при условии наличия государственного механизма воздействия на общественные отношения, который, в свою очередь, также является носителем собственного «публичного» интереса.
Публичный интерес обеспечивает реализацию отдельных частных интересов, их согласование, а также придает целостность и устойчивость развитию политических, социальных, социокультурных и иных структур общества. Он становится официально признанным интересом при получении государственной поддержки и обеспечении нормами права [8, с. 55]. В результате в целях реализации воли общества и государственной власти публичный интерес приобретает институционализированные формы, а именно: институты, учреждения, нормы права и др. Публичная власть становится неотъемлемым атрибутом процессов взаимодействия субъектов управления в современных демократических государствах.
Термин «публичная власть» представляет собой одну из наиболее дискуссионных категорий современной науки. Сравнительно недавно сформировалось понимание публичной власти в качестве самостоятельного, обобщающего феномена, который в значительной степени отличается от видов власти (общественной, индивидуальной и корпоративной) [9, с. 17-19]. В философии управления предлагаются разнообразные определения публичной власти. В частности, публичная власть оценивается как открытая народу и общественная по характеру власть [10, с. 322], связывается с процессами формирования гражданского общества [11, с. 157] или рассматривается как общественно-государственная (компромиссная) [12, с. 550-552]. Таким образом, определяющей характеристикой данного вида власти является наличие особых публичных интересов, которые выступают результатом согласования частных, общественных и государственных. Кроме того, публичная власть предполагает наличие институционально оформленных и относительно самостоятельных территориальных общностей (коллективов), обеспечивающих воспроизводство властных отношений на локальной территории. Легитимность (поддержка гражданского общества) публичной власти обеспечивает ее доступность для всех субъектов общественных отношений.
Осмысление феномена публичной власти предусматривает ее принадлежность к самостоятельному виду социальной власти, наделенной правом на осуществление легального принуждения, полномочиями по реализации интересов общества и государства [13, с. 39]. На наш взгляд, данная трактовка понятия позволяет оценивать публичную власть в качестве формы общественно-государственных отношений по поводу завоевания власти, субъектом которой выступают публичные территориальные коллективы (государственное сообщество, народ субъекта Федерации, территориальные автономные образования, региональные и общинные муниципальные образования и т. д.). Основу публичной власти составляют три начала: публичный интерес - принуждение (легальность) - территориальный публичный коллектив. Поскольку публичная власть артикулирует и агрегирует публичный интерес территориальных коллективов, властных институтов и иных субъектов, она отличается статичностью и нуждается в механизмах реализации. Последнее становится возможным посредством публичного управления [14, с. 65].
В западной науке философии управления, публичное управление (public administration) отделяется от частного управления (private administration) и управления биз-
несом (business administration), образуя самостоятельный вид социального управления (Л. Гулик, Ф. Маркс, Дж. Марч, Г. Саймон, Д. Уалдс и др.). С точки зрения публичного управления государство представляет собой особый, сложно организованный механизм управления общественными делами посредством институтов публичной власти. Концептуальное осмысление феномена публичной власти осуществляется в рамках нескольких философско-мировоз-зренческих концепций.
Во-первых, это концепция сложных организаций, предполагающая выявление особенностей влияния структуры и функций институтов на процесс выработки управленческих решений и курса политического развития государства в целом (Р. Андерсон, Р. Аксельрод, С. Браун) [15].
Во-вторых, структурно-функциональный подход, ориентирующийся на выявление причинно-следственной связи между принятыми властными решениями и проблемами их реализации. Акцентируется внимание на структуре взаимоотношений политической власти с обществом, а также иерархии органов власти (Д. Ноук, Дж. Ричардсон, Дж. Кинг-дон, П. Сабатьер, И. Дрору).
В-третьих, институциональная концепция, основанная на принципах теории организации, анализирующая содержание и механизмы взаимодействия политических институтов на основе соотношения принципов централизации и децентрализации властных полномочий (Н. Флигстен, П. Ди Маджио, У. Паулл, П. Холл, Р. Тэйлор) [16].
В-четвертых, политико-экономическая концепция, мировоззренческую и методологическую основу которой составляют марксистская теория, теории политического развития, корпоративизма, распределения ресурсов и др. (У. Хаттон, Б. Филд, П. Минфорд). Публичное управление оценивается через призму взаимодействия государства как института политической системы с обществом и экономической сферой. В качестве критериев эффективности данного взаимодействия выступают: характер политической идеологии, итоги выборов, форма правления, полномочия государственных органов, структура национального бюджета и др.
В-пятых, концепция рационального выбора и политика бюрократии. Бюрократия в веберовском понимании ее смысла оценивается с точки зрения взаимоотношений с выборными должностными лицами (политиками) (Дж. Элстер, Дж. Бьюкенен, Г. Таллок) [1, p. 273-274].
Таким образом, с точки зрения представителей западной философии, публичное управление находится в непосредственной связи с процессами, реализуемыми на различных уровнях государственного и социального управления, и определяется ими. Результатом концептуального осмысления феномена публичной власти становится институ-ционализация концепции публичной политики. Публичная сфера становится источником обеспечения целостности системы публичной власти, выполняя ряд функций. Среди основных функций публичной сферы возможно выделить следующие.
Во-первых, артикуляция гражданских интересов, которые невозможно полностью адаптировать к целям государства.
Во-вторых, публичный контроль со стороны общественных институтов.
В-третьих, государственная политика в условия партисипаторной демократии становится частью механизмов публичной власти.
В-четвертых, повышение уровня политической культуры, уровня гражданской активности.
Принимая во внимание указанные функции публичной сферы, становится очевидным наличие прямой зависимости между уровнем развития гражданского общества и степенью его участия в публичном управлении. Отсутствие в обществе активных индивидуальных (коллективных) субъектов, готовых к созданию гражданских структур, участию в публичной деятельности, приводит к превращению государства в основной субъект публичной политики. Следует согласиться с точкой зрения Т. Дая: «Публичная политика -это все то, что правительства считают для себя необходимым делать или не делать» [17, р. 3] (здесь и далее пер. автора). Наличие устойчивых предпосылок для развития процессов самоорганизации территориальных коллективов -формальных каналов коммуникации, сферы спонтанной самодеятельности (ограниченной публичным интересом), становится причиной формирования и развития феномена публичной власти.
Публичная политика как необходимый компонент публичной власти оценивается через призму трех философ-ско-мировозренческих теорий. Во-первых, с точки зрения теорий систем публичная политика осмысливается в качестве своеобразного «ответа» системы (решения, законы) на запросы, поступающие извне. Во-вторых, теория групп оценивает публичную политику как результат борьбы между социальными, экономическими и политическими группами. В-третьих, теория элит акцентирует внимание на влиянии политических элит на публичную политику, реализуемую политическими институтами [18]. Объединяющим свойством указанных подходов является признание государства в качестве основного субъекта сферы публичной политики. Представляется очевидным, что публичная политика становится очередной попыткой зарубежной философии управления разрешить извечное противоречие между государственной властью и гражданским сообществом [19, p. 7] посредством признания последнего в качестве активного субъекта процесса управления, наделенного определенным политическим, социокультурным и информационным потенциалом.
Феномен публичной власти охватывает процесс принятия и реализации решений ключевыми субъектами управления, который включает в себя четыре элемента: субъект управления, объект управления, факт управленческого воздействия и ответную реакцию субъекта и объекта на управленческие воздействия. В качестве субъектов публичного управления, участвующих в выработке, принятии и реализации управленческих решений, могут выступать различные публичные коллективы, начиная с государства и заканчивая органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями. Непосредственным поводом для возникновения публичных отношений выступает общественно значимый факт, т. е. событие, действие, вызывающее необходимость принятия решения, воздействующего на объект управления. В условиях расширения публичной сферы в современных
демократических государствах как общественного пространства, в рамках которого развиваются отношения между гражданским обществом и государственной властью, направленные на формирование и защиту личных, групповых и общественных интересов, актуализируется задача использования механизмов партисипаторной демократии на различных уровнях публичной власти. Публичное управление оказывается ориентировано на общественное благо, т. е. сотрудничество с гражданским обществом через систему сетевых коммуникаций. Последующее развитие концепции публичного управления связано с распространением менеджмента знаний и связанного с ним потенциала электронного правительства.
В результате анализа содержания и структуры сферы публичного управления возможно прийти к следующему заключению. Возникновение публичного управления связано с наличием у субъектов политического процесса противоречий в нахождении консенсуса частных, общественных и государственных интересов, которые агрегируются и артикулируются политическими институтами, что приводит к их неизбежному соперничеству в процессе определения курса внутренней и внешней политики. Наиболее благоприятные условия для развития механизм публичного управления получает в условиях демократического политического режима, поскольку создаются инструменты открытого достижения согласия власти и гражданского общества, в первую очередь посредством партисипаторной демократии. В результате публичное управление представляет собой процесс разработки и реализации решений, основанный на прямом (опосредованном) участии граждан, социальных групп и иных территориальных общностей в процессе управления. Публичное управление подчинено реализации публичного интереса, выражающего совокупный интерес государственной власти и ее институтов, а также представителей публичного сообщества, обеспечивающего их самосохранение и самосовершенствование в рамках определенной локальной территории. Достижение консенсуса становится возможным только при условии равноправного положения всех субъектов в структуре публичного управления.
Возможность публичной власти консолидировать интересы и потребности различных индивидуальных и коллективных субъектов процесса публичного управления напрямую определяется наличием развитых форм и механизмов самоорганизации. Игнорирование процессов самоорганизации в практике деятельности органов публичной власти влечет за собой дестабилизацию социально-политического процесса, подмену публичного интереса интересом государственным или частным, затруднение нахождения консенсуса между требованиями субъектов. Легитимация публичной власти и ее институтов со стороны гражданского общества, становится возможной только при условии создания широкой сети горизонтальных и вертикальных каналов политической коммуникации, вовлекающей граждан в публичные отношения, предоставляя им возможность самостоятельно артикулировать собственные потребности и интересы в рамках общественного мнения, и агрегировать их в структуру публичного интереса.