Добавлен: 05.04.2023
Просмотров: 392
Скачиваний: 1
2.2 Проблемы территориальной организации публичной власти
В отечественных исследованиях территориальной основы местного самоуправления акцент, как правило, делается на формальном отражении в праве вопросов территориальной организации власти. Так, подробно исследуется понятие территориальной основы местного самоуправления. О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев определяют его как институт муниципального права, т.е. «совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения»1. Таким образом, вместо сущностного выявления особенностей муниципального образования и определения уровня или уровней, на которых система муниципалитетов должна сформироваться, дискуссия сводится к тому, сужает или расширяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) многообразие форм местного самоуправления, должны ли вводиться на федеральном уровне требования к созданию муниципальных образований, можно ли говорить о том, что существует «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления и т.д.
Между тем еще в 2007 г. Н. С. Тимофеев совершенно справедливо указал на то, что «установление территориальных пределов местного самоуправления по своему содержанию заключается не в техническом установлении границ муниципальных образований, а в создании каркасообразующей системы, в зависимости от которой находятся другие основы местного самоуправления, прежде всего финансово-экономическая, правовая и компетенционно-функцио-нальная»3. Более того, «территориальная организация местного самоуправления приобретает объединительный характер, население получает более широкую возможность участия в решении вопросов местного значения (влияние поселенческого аспекта) и включения городских и сельских поселений в орбиту муниципальных районов и городских округов, которые могут быть определены как сторожевые посты государственных интересов». И вплоть до сегодняшнего дня, как справедливо отмечают исследователи, «территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом очевидно, что законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым устройством, выделением избирательных округов)»5.
Кроме того, вопрос о соотношении территориального и административно-территориального устройства, зачастую для субъекта РФ выливается в проблему сохранения управляемости территории. При этом изначально было найдено весьма простое решение проблемы сохранения административной подчиненности муниципальных территорий для субъектов РФ, а именно «перенос» местного самоуправления на уровень некрупных внутригородских территорий (таких как микрорайоны, кварталы и т.п.) и внутрирайонных (прежде всего сельских) населенных пунктов. Решение оказалось настолько удачным и эффективным (в «узком» понимании — как обеспечивающее полный политический и административный контроль над территорией, что примеру субъектов РФ с внутрирайонным и внутригородским самоуправлением последовали и те регионы, которые (на основе положений Конституции РФ и федерального законодательства) создали «полноценное» местное самоуправление на уровне городов и районов. В целом ряде случаев попытки такого переноса вылились в конфликты, рассматривать которые пришлось федеральной власти, прежде всего в лице Конституционного Суда РФ.
Одним из «классических» таких решений для сегодняшней как конституционной, так и муниципально-правовой доктрины стало постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»6. Оно многократно исследовалось, оценивалось и комментировалось (зачастую критически) во множестве научных работ, но главные правовые позиции, связанные с территориальной организацией местной публичной власти, ни разу не были поставлены под сомнение. Смысл этих положений заключается в том, что:
— во-первых, система органов государственной власти субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ;
— во-вторых, территориальное устройство государства как способ организации публичной власти — основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса субъекта РФ. При этом в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ — их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве каждый субъект РФ вправе решить сам, причем по своей природе он имеет конституционное значение. И если в конституции или уставе субъекта РФ соответствующий вопрос урегулирован, то территории приобретают статус административно-тер р иториальных единиц. Территориальные единицы иного уровня (не упомянутые в уставе или конституции субъекта РФ) не имеют права на обладание органами представительной и исполнительной государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления
Несмотря на то, что с момента вынесения данного решения прошло уже более 20 лет, до сих пор данные положения являются ключевыми в регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ. Из них следует, что виды административно-территориальных единиц и их статус каждый субъект РФ определяет самостоятельно. Более того, по сути, и определение административно-территориальной единицы каждый субъект РФ вправе установить самостоятельно. Анализ регионального законодательства показывает, что такие определения однотипны — сводятся к указанию ключевого фактора — наличия административно-территориального устройства, а именно границ распространения местной государственной власти, и единственное отличие этих определений состоит во включении или невключении в определение административно-территориальной единицы (либо в определение системы административно-территориального устройства) местного самоуправления (его управляющих структур).
Пример первого подхода — Закон Пермской области от 28 февраля 1996 г. № 416-67 «Об административно-территориальном устройстве Пермского края»7 (с изменениями на 26 января 2017 г.), согласно ст. 1 которого административно-территориальное устройство — разделение территории края в целях осуществления государственного управления на определенные части, в соответствии с которыми строится и функционирует система органов государственной власти, а административно-территориальная единица — часть территории края в фиксированных границах с одним или несколькими населенными пунктами и прилегающими к ним землями, имеющая название, установленный законом соответствующий статус (административный район, район в городе, городской населенный пункт, сельский населенный пункт).
Пример второго подхода — Закон Саратовской области от 3 апреля 2000 года № 21-ЗСО «Об административно-территориальном устройстве Саратовской области»8 (с изменениями на 4 февраля 2014 г.), ст. 1 которого указывает, что административно-территориальная единица — это часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления. Сходным образом Закон Нижегородской области от 16 ноября 2005 г. № 184-З «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области»9 (в редакции от 13 мая 2015 г.) в ст. 1 определяет административно-территориальное образование как «часть территории области, имеющая установленные законом или иным нормативным правовым актом границы, статус, наименование, включающая в себя один или несколько населенных пунктов, часть населенного пункта либо являющаяся населенным пунктом». При этом административно-территориальное устройство области определено как территориальная организация, т.е. система административно-территориальных образований, являющихся объектами административно-территориального устройства, причем установленная для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, сложившейся системы расселения жителей области, хозяйственных связей и сформировавшейся инфраструктуры.
Таким образом, каждый субъект РФ самостоятельно определяет состав территорий и границы административно-территориальных единиц, увязывая их, как это видно из приведенных примеров, исключительно с принципами эффективности организации государственного управления, распространения компетенции тех
или иных органов публичной власти на ту или иную территорию. Возможно ли, что здесь мы сможем найти принципиальное отличие муни-ципально-территориального устройства от административно-территориального? Как известно, целый ряд ученых пишет о том, что в основе определения особенностей муниципального образования, статуса органов местного самоуправления должен быть такой критерий, как наличие «территориального коллектива», «местного сообщества», «территориального публичного коллектива» и т.п. Н. С. Тимофеев говорит о том, что «совпадение объекта и субъекта управления, совместный коллективно-территориальный интерес, совместная особого характера социально-этическая ответственность населения за положение дел в исторически сложившихся пределах проживания придают муниципальному образованию и его органам особый статус»10.
И. В. Бабичев полагает, что в основе муни-ципально-территориального устройства лежит принадлежность к территориальным (местным) сообществам: «их члены — субъекты местного самоуправления данного муниципального образования (социальные или психологические индивиды); основная цель их деятельности — участие в решении вопросов местного значения данного муниципального образования»11. С нашей точки зрения, это весьма спорное суждение: все же именно территориальный критерий (границы городского поселения и т.п.) должен являться доминирующим, а не абстрактная принадлежность к «местному сообществу» с его границами.
Равным образом (и по тем же причинам), трудно согласиться и с мнением М. М. Курячей, которая утверждает, что «местное (а точнее — муниципальное) сообщество — это население, проживающее на исторически сложившейся и экономически обособленной территории одного или нескольких поселений, объединенное
общими условиями жизни и необходимостью решения общих вопросов местного значения. Значение этой категории состоит в том, что муниципальное сообщество является организационно-территориальной основой местного самоуправления»12.
О. И. Баженова полагает, что «включенный в текст Конституции России термин "население" отражает публичную природу конституционного права на местное самоуправление, но является недостаточно определенным по своему содержанию, не позволяет отразить богатство возникающих на местном уровне отношений. И в этом контексте более удачными являются термины "территориальный коллектив", "территориальный публичный коллектив", "местное сообщество"»13. Непонятно в данном случае, для каких целей применение такого рода терминов является «более удачным»? Для целей определения понятия основного субъекта местного самоуправления? Возможно. Но с точки зрения определения территориальных принципов организации публичной власти предлагаемая терминология представляется весьма неудачной — она субъективизирует объективные критерии установления границ муниципально-территориальных единиц.
Более того, ни один из указанных авторов даже не делает попытки объяснить, чем именно должно (если должно) отличаться «население» от «местного сообщества» и почему именно последнему должна принадлежать публичная власть на территории муниципального образования. Вместо этого мы можем увидеть рассуждения о том, что «местное сообщество» обусловлено исторически, оно формируется в силу десятилетиями складывающихся социальных связей, возникающих и развивающихся традиций и т.п. Но если следовать этой логике, то, возможно, следует признать и право данного сообщества решать вопрос о принятии или исключении из своего состава тех или иных членов, интересы которых расходятся с интересами всех остальных? Ответ на эти вопросы совершенно однозначно является отрицательным. И причина заключается в том, что основным субъектом — носителем прав на осуществление местного самоуправления — является человек и гражданин — носитель комплекса конституционных (в данном контексте прежде всего — политических) прав и свобод, начиная с права избирать и быть избранным в органы как государственной власти, так и местного самоуправления. Поэтому появление понятий «местное сообщество», «территориальный публичный коллектив» и т.п., если это хоть в малейшей степени сузит понятие «население» в приведенном выше определении, немедленно вступит в противоречие с основами правового статуса личности в Российской Федерации и, по сути, введет дополнительный — связанный с принадлежностью к этому сообществу — ценз, препятствующий свободной реализации каждым гражданином (к указанному сообществу не принадлежащему) своего субъективного права на местное самоуправление.
Поэтому, с нашей точки зрения, единственно возможным и допустимым является конституционный подход к определению носителя, осуществляющего публичную власть на той или иной территории. А этот подход заключается в том, что любые физические лица, законно находящиеся (проживающие) на соответствующей территории и обладающие политическими правами, вправе осуществлять функции публичной власти, т.е. весь многонациональный народ Российской Федерации или какая-то его часть. В связи с этим наличие или отсутствие «местного сообщества» — понимаемого как группа взаимосвязанных граждан — не является значимым фактором для определения границ территории муниципального образования, как не является значимым фактором и для определения муниципального образования как такового. Единственный критерий, который был выработан наукой, является общеизвестным и в данном случае, как показывает практика, фактически принимается во внимание — это уровень эффективности организации местной и публичной власти, качество решения местных публичных вопросов.