Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа).pdf

Введение

Создание высокоэффективной государственной службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских и муниципальных служащих, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, является одной из важнейших задач.

С юридической точки зрения современная государственная служба России по определению Ю.Н. Старилова представляет собой "правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения"^[1]

Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.

На неудовлетворительное состояние и необходимость реформирования государственной службы обращалось внимание в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Утверждение Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации в 2001 году^[2] и Федеральной программы^[3] «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» предопределило первые шаги органов государственной власти в направлении системного реформирования государственной службы. Это был значительный шаг вперед по сравнению с предыдущими этапами. Впервые тема реформирования находит свое концептуальное оформление в специальных программных документах главы государства.

Однако результаты, достигнутые в рамках реформы на сегодняшний день имеют больше количественное, а не качественное значение. Принятые Федеральные законы от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ^[4] "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ^[5]  "О государственной гражданской службе Российской Федерации" концептуально отражают ряд подходов между сторонниками континентальной модели закрытой системы государственной гражданской службы, характеризующейся зависимостью карьерного роста, заработной платы и льгот государственного служащего от стажа службы и должностного положения, и теми, кто поддерживает идею внедрения англосаксонской модели государственной гражданской службы, основанной на необходимости трансформации философии и культуры государственного управления в соответствии с культурой бизнеса. Оба федеральных закона стали существенным шагом вперед в укреплении единства системы государственной службы в России, взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Однако их концептуальные положения не обеспечивают кардинального отхода от предыдущих моделей, особенно в том, что касается подбора кадров с учетом профессионализма, квалификации и способностей, методов обеспечения должностного роста, стимулирования служебной деятельности.

Объектом исследования являются теоретико-правовые положения и подходы к формированию законодательства о государственной службе, эволюция его правовых форм и правовое обеспечение института государственной службы в современных условиях.

Предметом исследования выступает комплекс правовых норм, образующих институт государственной службы, и формирующее его законодательство, складывающееся в процессе становления российской государственности современного типа.

Целью настоящей работы является выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа современного российского законодательства о государственной службе тенденций и особенностей формирования института государственной службы в Российской Федерации и определение возможных перспектив его совершенствования.

Исходя, из цели исследования определены следующие задачи: изучить особенности государственной службы как самостоятельного правового института; на основе исторического анализа выявить этапы развития законодательства о государственной службе; определить место института государственной службы в системе законодательства Российской Федерации; на основе сравнительно-правового анализа выявить общие и отличительные черты института государственной службы различных государств, учитывая особенности его развития с учетом применимости в российских условиях;
исследовать систему современного законодательства о государственной службе, выявить особенности и возможные тенденции формирования законодательства различного уровня; выявить и обобщить основные проблемы формирования законодательства о государственной службе на современном этапе.

Методологической основой работы является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать институт государственной гражданской службы как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социально-политических факторов в определенную историческую эпоху. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и формально-логический методы.

Источниковую базу курсовой работы составили положения Конституции Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты, касающиеся вопросов государственной службы и направлений ее реформирования. Важнейшие из них – федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», материалы монографий и публикаций в периодических научных изданиях по названной проблематике, информация, полученная по каналам Интернета и др.

Глава 1. Понятие и система государственной службы

1.1 Государственная служба как правовой, социальный и политический институт в России

Государственная служба призвана обеспечить реализацию основных функций государства, исполнение которых возлагается на государственных служащих, находящихся на службе в органах публичной власти. Следует отметить, что в научной литературе не существует единого подхода к определению понятия "государственная служба". Характерными определениями термина "государственная служба" являются^[6]: инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства; механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления; публичный институт реализации государственной власти; система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач; единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти; способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком; система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий; публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником; совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений; особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной.

Некоторые ученые под государственной службой понимают практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах^[7].

Вместе с тем государственная служба рассматривается как деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции РФ и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу^[8].

По нашему мнению, под государственной службой принято понимать:

- институт административного права (совокупность правовых норм), устанавливающий и регулирующий общественные отношения по поводу установления требований к государственным должностям государственной службы, определения содержания статуса государственного служащего, установления условий и порядка прохождения государственной службы, порядка прекращения прохождения государственной службы;

- профессиональную деятельность государственных служащих на государственных должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти;

- совокупность людей, находящихся на службе государства, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение.

Наиболее широким из представленных выше понятий является институт административного права, который охватывает собой понимание государственной службы и как вида деятельности, и как совокупности людей, замещающих должности государственной службы.

Впервые нормативное понятие государственной службы было закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ныне утратившего силу). В Законе указывалось, что государственная служба - профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями РФ, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов

Для современной организации государственной службы характерна ее принципиально новая система с видовой классификацией, установленная Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации". Отличие заключается в следующем. Ранее государственная служба структурировалась только по уровням - федеральный уровень и уровень субъектов Федерации. Вместе с тем в настоящий момент она структурируется на три вида - правоохранительную, военную и гражданскую. При этом государственная гражданская служба подразделяется на два уровня - на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. Военная и правоохранительная службы наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

В соответствии с установленным делением государственной службы принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о видах государственной службы, а также законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации о государственной гражданской службе этих субъектов.

По сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" введен новый термин "государственная гражданская служба", который отражает и введение нового института государственной гражданской службы в законодательную практику^[9].

В Конституции РФ не содержится такого понятия, как "государственная гражданская служба". В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы РФ" государственная гражданская служба является одним из видов "государственной службы", а потому является частным понятием по отношению к понятию "государственная служба", которая в соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Можно сказать, что государственная гражданская служба учреждена федеральным законодателем для обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, таким образом, по своим задачам данный вид службы является противоположным правоохранительной и военной службе.