Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа).pdf

Как отмечается в Комментарии к законодательству, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Таким образом, Закон регулирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих^[10].

Важно отметить, что введение в России института государственной гражданской службы является частью административно-правовой реформы, связанной в том числе и с реформированием института государственной службы в Российской Федерации. Вообще, реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В настоящее время государственная служба в Российской Федерации обладает следующими характерными признаками: государственный характер деятельности; профессиональный характер деятельности; деятельность по обеспечению полномочий государственных органов; публичный характер службы; осуществляется только в государственном органе.

В целом современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и специфику условий гражданской, военной и правоохранительной службы.

1.2. Виды государственной службы

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.^[11]

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В соответствии с установленным делением государственной службы принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о видах государственной службы, а также законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации о государственной гражданской службе этих субъектов.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, поскольку устанавливает общие (единые) правовые и организационные основы для всех ее видов, различающиеся между собой по функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных служащих этих видов службы – гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы. Федеральными законами о видах государственной службы и многими иными нормативными правовыми актами Российской Федерации регулируются особенности каждого из этих видов службы, определяется специальный административно-правовой статус государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы. ^[12]

Государственная гражданская служба регулируется Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.; другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента; постановлениями Правительства; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Государственная гражданская служба субъектов Федерации в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общих (единых) правовых и организационных основ, установленных федеральным законодательством.

Военная служба регулируется Федеральными законами "О воинской обязанности и военной службе"^[13], "О статусе военнослужащих", другими федеральными законами и актами Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба. Соответствующими нормативными правовыми актами регулируются и особенности правоохранительной службы. Для военной и правоохранительной службы характерно и то, что многие вопросы службы регулируются уставами, положениями о конкретных органах и их структурных подразделениях, предназначенных для выполнения специфических задач и функций.

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой. Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего.

Единство государственной службы проявляется, среди прочего, и в закреплении общих для всех трех видов принципов построения и функционирования системы государственной службы - федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе, единства правовых и организационных основ государственной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих и других.^[14]

В отношении государственной гражданской службы особое значение приобретает вопрос о разграничении полномочий по правовому регулированию между Российской Федерацией и ее субъектами.^[15]

В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Категория "ведение" означает, что именно федеральные государственные органы осуществляют свои властные функции в отношении конкретного объекта (предмета). Таким образом, федеральная государственная служба составляет предмет, по существу, исключительных полномочий Российской Федерации. Заметим, что данное конституционное положение не означает, что субъекты Федерации полностью отстранены от участия в регулировании данного вопроса. Они могут это делать, например, реализуя предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы или через своих представителей в федеральных органах.

Норма, содержащаяся в пункте "т" статьи 71 Конституции РФ, нашла свое воплощение в положении комментируемой статьи о том, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы осуществляются на федеральном уровне.

Что же касается правового регулирования государственной гражданской службы субъекта Федерации, то оно находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения - это сфера общественных отношений (деятельности), находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, по вопросам государственной гражданской службы субъекта Федерации нормотворческую функцию может осуществить как федеральный орган государственный власти, так и орган государственной власти.

Федеральный уровень нормирования государственной гражданской службы субъекта составляет законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, отдельные положения которого регулируют государственно-служебные отношения на региональном уровне.

Наряду с федеральными нормативными правовыми актами для регулирования таких отношений формируется региональное законодательство о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Законы субъектов Федерации принимаются в соответствии с Федеральными законами от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и устанавливают, как правило, особенности правового регулирования государственной гражданской службы данного региона.

Глава 2. Актуальные проблемы института государственной службы в России и способы их решения

2.1. Некоторые проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации

На протяжении долгих лет в России проводятся административные реформы, в том числе реформам подвергается и государственная служба. Целью реформ, безусловно, является решение существующих проблем (обеспечение эффективности функционирования системы исполнительной власти, предупреждение и пресечение коррупции и др). Но, к сожалению, несмотря на все усилия, пока что законодателю не удается полностью решить все противоречия и коллизии в правовом регулировании государственной службы.

Прежде чем говорить о самих проблемах, следует уточнить определение термина "государственная служба". В Федеральном законе от 27.05.2003 "О системе государственной службы Российской Федерации" законодатель установил, что "государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации".

В юридической литературе можно встретить различные трактовки данного термина. Так, государственная служба рассматривается как: "профессиональная деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур"^[16]; "один из центральных институтов административного права; профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов..."^[17]. По мнению Д.Н. Бахраха, служба состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей^[18]. В.А. Козбаненко рассматривал государственную службу как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество^[19].

На протяжении многих лет правоведы, занимающиеся исследованием государственной службы, отмечали ее проблемы. Среди них такие, как проблемы социального партнерства, заключение служебных контрактов, коррупция, текучесть кадров, проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, проблемы разграничения компетенции и взаимосвязи в области отдельных "подвидов" и уровней государственной службы, а также перспективы рецепции "менеджерской модели" государственной службы в современной России.

Как отмечают некоторые ученые, так называемым "корнем" проблем может служить понятие термина "государственная служба", данное законодателем.

В частности, Д.В. Осинцев полагает, что догматическое определение предлагает функциональную характеристику государственной службы, однако не указывает, на что она (служба) направлена, то есть каково ее содержание и что выступает предметом правового регулирования государственных служебных отношений^[20]. По этому поводу представляется справедливым высказывание А.А. Леонтьева: "конституирующей характеристикой деятельности является предметность; первоначально деятельность детерминируется предметом, а затем она опосредствуется и регулируется его образом как своим субъективным продуктом"^[21].

А.И. Василенко, проведя исследование определения, указанного в Федеральном законе, пришел к выводу, что "государственная служба по российскому законодательству - это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть, исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности"^[22].