Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа).pdf

Таким образом, введение четко обоснованного с научной точки зрения понятийного аппарата для термина "государственная служба" представляется необходимым для устранения вероятностей его неправильного толкования со стороны правоприменителя.

Немаловажной проблемой правового регулирования государственной службы по-прежнему остается вопрос о регулировании труда государственного служащего. В соответствии с ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе. Однако, по мнению некоторых ученых, данное положение лишь отчасти приемлемо в отношении организации публичной службы. Как отметил Д.В. Осинцев, "труд - категория экономическая, а служба - управленческая, то есть перед нами явно различные отрасли знания и деятельности"^[23]. Государственные служащие не участвуют в циклах, цепочках производственной или иной формы деятельности, основанных на разделении труда. Они поддерживают условия нормального существования социальных институтов. "Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах"^[24]. Поэтому вопрос о регулировании труда государственных служащих, на наш взгляд, остается открытым.

Некоторые ученые выделяют в российском законодательстве пробел, касающийся особенностей регулирования социального партнерства в сфере труда государственных служащих. По мнению С.М. Кудрина, спецификой социального партнерства на государственной службе является ее публичный характер, связанный с исполнением полномочий органов государственной власти, а также наличием отношений субординации^[25]. Возможно, исходя из публичного характера государственной службы, законодатель предусмотрел, что особенности применения норм о социальном партнерстве в сфере труда к государственным служащим устанавливаются федеральными законами. Как отметил С.М. Кудрин, ряд форм социального партнерства, предусмотренных трудовым законодательством, не может быть применен к государственной службе. В частности, для служащих ОВД участие в управлении организацией является просто невозможным из-за установленного принципа единоначалия и субординации, также остается нерешенным вопрос о порядке создания профессиональных союзов в этом органе.

На наш взгляд, решение трудовых вопросов, их регламентация являются, бесспорно, важными аспектами, ведь от этого зависит качество работы служащих и как следствие - эффективность самой системы государственной службы в целом.

Весьма интересным представляется проект Указа Президента РФ, подготовленный Министерством труда и социальной защиты РФ, "О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)". В приложении к отмеченному проекту Указа (а именно федеральная программа "Развитие государственной службы") содержится постановка целей и задач Программы, основных существующих проблем, а также раскрываются пути преодоления этих самых проблем.

С первого взгляда может показаться, что этот документ не имеет изъянов - все четко, последовательно обосновывается и формулируется. Однако довольно любопытным представляется следующий фрагмент: "Причины указанных проблем кроются не столько в необходимости совершенствования законодательства, сколько в правильном и качественном его исполнении с использованием новых, более эффективных подходов в управлении персоналом". В нашем понимании это означает, что вся ответственность за эффективность работы государственной службы перекладывается целиком на правоприменителя (он должен постоянно совершенствоваться, внедрять новые методы работы, что в идеале является весьма верным моментом), в то же время законодатель отстраняется, уходит от ответственности за недочеты.

На наш взгляд, это не совсем правильная стратегия. Законодатель и правоприменитель должны находиться в постоянном сотрудничестве, ведь они являются взаимосвязанными элементами. Поэтому и развитие должно быть взаимным. То есть законодатель не должен ждать, когда правоприменитель проявит свой энтузиазм, инициативу. Ему следует создавать правовой базис, необходимые условия для них.

Также 17 ноября 2015 года Минтрудом России был подготовлен проект Указа Президента РФ "Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы". По сравнению с предшественником (а именно, на наш взгляд, им является непосредственно проект федеральной программы "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы"), данный проект Указа не содержит в себе дополнительно федеральной программы и плана мероприятий по развитию государственной гражданской службы (данный план находится в проекте Постановления Правительства РФ). Хотя в основном их содержание и структура за некоторыми небольшими исключениями аналогичны.

Таким образом, можно прийти к выводу, что в России должны и далее продолжаться административные реформы, должно совершенствоваться правовое регулирование каждого вида государственной службы. Причем законодателю, на наш взгляд, необходимо прислушаться к мнениям ученых, изучающих данную тематику, чтобы максимально продуктивно решать существующие проблемы, а также не создавать "правовую почву" для новых коллизий.

2.2. Совершенствование нормативной основы государственной службы в России

На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла современного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко "перекрываются" и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

В настоящий момент во многих положениях о федеральных органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по "горизонтали" и "вертикали". В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.

Длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности.

Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода^[26].

Государственное управление неразрывно связано с государственной службой, именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Принято более 200 различных административных регламентов по деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации.

Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства^[27]. Как отметил Президент России, "в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции - морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора - доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное". Подобные проблемы были озвучены Президентом России и в Послании гражданам Российской Федерации в 2008 г.

Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Д.Н. Бахрах, "засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России"^[28].

Интересно мнение по данным проблемам руководителя регионального информационно-аналитического центра по вопросам государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственной службы И. Марченко, который утверждает, что население справедливо задает вопросы: почему подобное случается? откуда берутся такие кадры? Тем более что перечисленные пороки затронули и высшие эшелоны государственного управления. Ведь не с высоких должностных постов начиналось падение всякого рода "перерожденцев". Но, может быть, затронутые негативные моменты - всего лишь отдельные недостатки, которые нельзя сводить к столь серьезным обобщениям? Нет. Есть достаточные основания считать, что ставшие известными сведения о неблаговидных делах нынешних чиновников - это далеко не полная картина. С сожалением приходится констатировать, что до последнего времени не выработана практика систематизации данных о должностной и нравственной "ущербности" гражданских служащих, об их служебной нечистоплотности, недостойном управленческом поведении, о фактах свершившегося наказания за разного рода злоупотребления и прочие недозволенные деяния^[29].

Любые проявления бюрократизма, формализма, консерватизма, догматизма и иных аномальных явлений в кадровой работе способны погубить любое ценнейшее начинание, поскольку тиражируются отжившие или не оправдавшие себя формы и методы воспроизводства кадрового потенциала, а в отношениях между субъектами и объектами кадровой работы возникают ненормальные ситуации с правами без ответственности или с обязанностями без достаточных полномочий. В подобной ситуации трудно рассчитывать на общий успех в решении кадровых проблем.

Необходимо признать, что сегодня достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. По существу, не сформулированы положения о предостережении, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения и оно может быть предупреждено^[30].