Файл: Публичная власть (Понятие и основы публичной власти).pdf
Добавлен: 22.04.2023
Просмотров: 66
Скачиваний: 2
Наибольшее число дел в защиту права граждан на доступ к информации о деятельности органов публичной власти связано с обжалованием отказа органов власти предоставить запрошенную информацию или бездействия органов власти, выразившегося в ненаправлении несвоевременном направлении ответа на запрос о предоставлении информации.
Суды в абсолютном большинстве случаев в удовлетворении требований заявителей отказывают. При этом обращает на себя внимание тот факт, что решения судов первой инстанции, которыми требования заявителей удовлетворяются (полностью или частично), нередко отменяются судами вышестоящей инстанции. При этом наряду со случаями, когда отмена решения суда первой инстанции представляется обоснованной (см., напр., Решение Ленинского районного суда г. Саранска от 24.05.2012No 2-1375/2012; Апелляционное определение Верховного суда Республики Мордовия от 11.09.2012 No 33-1311/62), встречаются и иные ситуации, в которых решение вышестоящего суда не представляется убедительным (Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 20.01.2016 No 33а-354/2016; Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 19.10.2015 No 2а-4897/2015).
Вместе с тем удалось обнаружить и несколько вступивших в силу решений, в которых отказ в предоставлении информации признан незаконным и на орган власти возложена обязанность устранить допущенное нарушение права гражданина (см., напр., Решение Шекснинского районного суда Вологодской области от 24.07.2013 No 2- 639/2013; Апелляционное определение Московского областного суда от 17.07.2013 No 33-15318/13). Такие решения, однако, составляют однозначное меньшинство в общем количестве проанализированных решений.
Основные причины отказа в предоставлении информации о деятельности органов публичной власти.
Проведенный анализ судебных решений позволяет выделить следующие основные причины отказа в удовлетворении требований заявителей:
1) запрашиваемая информация не относится к «информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» (см., напр., Решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 28.05.2014 No 2-3631/2014; Апелляционное определение Пермского краевого суда от 23.09.2013 No 33-9628/2013; Решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 11.08.2011 No 2-6678/11);
2) предоставление запрашиваемой информации требует осуществления от органа публичной власти аналитической деятельности (см., напр., Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от2.03.2016 No 33а-4551/2016);
3) запрашиваемая информация не затрагивает права и свободы заявителя(см., напр., Апелляционное определение Верховного Суда Республики Татарстан 19.01.2015 от No 33-538/2015; Апелляционное определение Воронежского областного суда от 20.09.2012 No 33-4583);
4) заявитель выражает несогласие с содержанием ответа органа власти (см.,напр., Апелляционное определение Свердловского областного суда от29.06.2017 No 33а-9590/2017; Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 30.05.2016 No 33а-10241/2016;Апелляционное определение Ростовского областного суда от 21.12.2016No 33а-22439/2016);
Запрашиваемая информация содержит персональные данные (см., напр.,Решение Фрунзенского районного суда Санкт-Петербурга от 22.05.2014No 2-4343/2014; Апелляционное определение Верховного суда Республики Мордовия от 11.09.2012 No 33-1311/62; Решение Анапского городского суда от 22.04.2011 No 2-1373/11).
При этом не являются редкостью решения, в которых суды отказывают в удовлетворении требований заявителей одновременно по нескольким основаниям. Например, в силу того, что информация содержит персональные данные и, кроме того, не затрагивает права заявителя (см.Кассационное определение Московского городского суда от 10.11.2011 No33-36336); заявитель выражает несогласие с ответом органа власти и, кроме того, запрашиваемая информация не затрагивает права заявителя (см. Апелляционное определение Омского областного суда от 05.05.2016 No 33а- 3916/2016).
Отдельные проблемы судебной защиты права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти.Анализ судебной практики по делам, связанным с доступом к информации о деятельности органов публичной власти, позволяет выделить ряд проблем, от решения которых зависит действительный уровень защиты исследуемого права. К их числу относятся следующие:
а) ограничительное истолкование содержания понятия«информация о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления»
В статье 1 Закона о доступе к информации 8-ФЗ дано очень широкое определение того, что представляет собой информация о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. По сути речь идет о любой информации, касающейся деятельности указанных органов.
Вместе с тем приходится констатировать, что в правоприменительной практике наблюдается тенденция к ограничительному толкованию указанного понятия.
Так, напр., в решении Сыктывкарского городского суда республики Коми без каких-либо дополнительных пояснений средства,выделенные главой города Сыктывкар, его заместителями, начальниками управлений и отделов Администрации на ремонт своих рабочих кабинетов,мест общего пользования, на приобретение мебели и оргтехники в 2009- 2011 годах были отнесены к информации о частной жизни соответствующих лиц. И на этом основании в предоставлении данных требований заявителю было отказано (см. Решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 11.08.2011 No 2-6678/11).
Кроме того, суды проводят различие между информацией,предоставление которой предусмотрено статьей 1 Закона о доступе к информации 8-ФЗ, и некой «информацией о хозяйственной деятельности»,не попадающей в сферу действия названного закона. См., напр., Решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от28.05.2014 No 2-3631/2014, в котором информация об автомобилях (марке,годе выпуска, стоимости, дате покупки), закрепленных за главой Администрации и его заместителями, признана информацией о хозяйственной деятельности. Не была отнесена к информации о деятельности органа публичной власти и информация о стоимости ремонтных работ в доме, где проживает гражданин и где заказчиком выступал территориальный орган федерального органа исполнительной власти; Конституционный Суд РФ, в который данный гражданин обратился с жалобой, не усмотрел неопределенности в пункте 1 статьи 1 Закона о доступе к информации 8-ФЗ и не пояснил, почему ограничительное толкование информации о деятельности государственных органов является правильным (Определение Конституционного Суда РФ от 8.12.2011 No1624-О-О).
б) соотношение Закона о доступе к информации 8-ФЗ и Закона об информации 149-ФЗ и проблема «затронутости» прав и свобод заявителя как условие предоставления информации.
В судебных решениях зачастую последовательно перечисляются все возможные нормативные положения, которые так или иначе регулируют вопросы предоставления гражданам информации (начиная с норм ч. 2 ст. 24 и ст. 29 Конституции РФ и заканчивая Законом о доступе к информации 8-ФЗ, Законом об информации 149-ФЗ и Законом об обращениях 59-ФЗ). При этом попытка определить, как соотносятся между собой нормы указанных законов и какие конкретно нормы подлежат применению в рассматриваемом случае, не предпринимается.
Следует учитывать, что в Законе о доступе к информации 8-ФЗ отсутствуют положения, которые устанавливали бы в качестве условия для доступа к информации о деятельности органов власти факт «затронутости»прав и свобод. Вместе с тем согласно Закону об информации 149-ФЗ заявители имеют право на получение информации, затрагивающей их права и свободы. На этом основании суды в ряде решений рассматривают факт«затронутости» прав и свобод гражданина в качестве самостоятельного условия предоставления информации. Так, напр., Воронежский областной суд отменил решение суда первой инстанции, которым отказ органа власти предоставить перечень муниципальных правовых актов, принятых в период с 01.01.2008 по 19.12.2011, был признан незаконным. Среди причин,послуживших основанием отмены, Воронежский областной суд указал, что заявитель «не указал никаких оснований, свидетельствующих о том, что запрашиваемая информация затрагивает или может затрагивать непосредственного его права и свободы» (см. Апелляционное определение Воронежского областного суда от 20.09.2012 No 33-4583).
При рассмотрении дел важно, однако, учитывать, что у Закона об информации 149-ФЗ и у Закона о доступе к информации 8-ФЗ разные предметы регулирования. Первый по сути дублирует конституционную норму (ч. 2 ст. 24) о том, что лицо имеет право на получение информации,затрагивающей его права и свободы. Второй закрепляет право на доступ не к любой информации, а именно к информации о деятельности органов власти и является специальным по отношению к Закону об информации149-ФЗ. С учетом изложенного, как представляется, отсутствуют основания для сведения права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти к праву получать лишь информацию, затрагивающую собственные права и свободы. Соответственно поддержки заслуживает подход Новгородского областного суда, который пришел к выводу, что заявитель, обратившийся за получением информации, которая не ограничена в доступе, имеет право на получение запрашиваемой информации независимо от того, затрагивает она его права или нет (см. Апелляционное определение Новгородского областного суда от 12.09.2012No 33-1374/2012).
в) коллизия права на доступ к информации и права на защиту персональных данных
В Законе о доступе к информации 8-ФЗ (ст. 2) содержится норма,определяющая, что этот закон не распространяется на отношения,связанные с обеспечением доступа к персональным данным.
Как следствие, к отношениям по обработке персональных данных,содержащихся в информации о деятельности органов публичной власти,подлежит применению Закон о персональных данных 152-ФЗ. Отдельно следует отметить, что законодателем не предусмотрено никаких особенностей применения Закона о персональных данных к отношениям,связанным с обеспечением доступа к информации о деятельности органов публичной власти. Соответственно все без исключения персональные данные, содержащиеся в запрашиваемой информации, должны быть сохранены в тайне при условии, что отсутствует согласие субъекта персональных данных и не наступил ни один из законодательно установленных случаев обработки персональных данных в отсутствие такого согласия[14].
Действующее законодательное регулирование не позволяет выйти за рамки этого утверждения. Именно поэтому не вызывает удивления и судебная практика, при которой суды в абсолютном большинстве случаев признают отказы в предоставлении информации, содержащей персональные данные, законными.
Как следствие складывается ситуация, при которой наличие в запрашиваемом документе персональных данных граждан достаточно для того, чтобы отказать в предоставлении запрашиваемой информации. Вместе с тем законодатель предлагает вполне конкретный выход из ситуации,связанной с необходимостью представления информации о деятельности органов публичной власти, содержащей персональные данные. Речь идет о представлении запрашиваемой информации в таком виде, когда из нее изъяты персональные данные (ст. 11 8-ФЗ).
С учетом изложенного заслуживает поддержки, напр., решение Минусинского городского суда, который обязал администрацию выдать копию запрашиваемого постановления, обезличив предварительно содержащиеся в нем персональные данные лиц, в отношении которых это постановление вынесено (см. Решение Минусинского городского суда Красноярского края от 05.06.2013 No 2-1609/2013).
2.2 Предложения по решению проблем судебной защиты права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти
Процесс выработки и доведения решения до исполнителей, координация их действий, получение и анализ информации о результатах происходит в рамках постоянного взаимодействия субъектов управленческой деятельности, т.е. в процессе коммуникаций.
Проблема коммуникаций власти и общества затрагивалась еще древнегреческими философами, идеи которых затем воплотились в трудах Н. Макиавелли, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббса, Дж. Локка и других мыслителей.
Наиболее активная дискуссия по этой теме велась в рамках теорий массового общества (Г. Лебон, Г. Тард, Х. Ортега – и - Гассет, К. Маннгейм, Г. Блумер). Ее сторонники считали, что власть перестает руководить общественным мнением и «вынуждена считаться с ним и подчиняться непрестанным его колебаниям» [2].
Большой вклад в развитие представлений о процессе коммуникаций в государственном управлении внесли представители таких подходов, как бихевиористский (Г. Лассуэлл, П. Лазарсфельд), кибернетический (Н. Винер, К. Дойч), структурно-функциональный (Г. Алмонд, Дж. Коулман) и коммуникативистский (Ю. Хабермас, Х. Арендт, М. Фуко).
Исследователи говорили о том, что однонаправленный процесс воздействия государства на общество сменяется двусторонним взаимодействием, возрастает роль обратной связи, способной поддерживать устойчивость системы государственного управления и эффективность ее развития. Коммуникация стала рассматриваться как важнейшая функция любой системы.
Цель коммуникаций органов государственной власти заключается в формировании и регулировании оптимальной ситуации на подведомственной территории, для того чтобы обеспечить адекватное реагирование населения и СМИ на деятельность органов власти [2].