Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации (тенденции и перспективы развития).pdf

Романо-германская (континентальная, французская) система мест­ного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу­ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы­борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи­новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен­ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления^[6].

Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Порту­галия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го­ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управ­ленческой деятельности на местах население соответствующей адми­нистративно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может изби­раться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий пра­вом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления-совета^[7].

В целом, опыт показывает, что чем выше уровень развития демо­кратии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недостаточного демократиз­ма существующего в стране строя^[8].

Глава 2. Особенности местного самоуправления в современной России

2.1 Правовые основы местного самоуправления

Эффективность деятельности любого государственного института во многом определяется качеством правовой основы, закрепляющей его цели, задачи, элементы правового статуса. Это в полной мере относится к местному самоуправлению как институту публичной власти Российского государства, ответственному за решение вопросов местного значения, а также участвующему в осуществлении многих вопросов государственного значения. Нестабильность, непродуманность законодательства о местном самоуправлении приводит к множеству проблем в деятельности его субъектов, к сбоям в работе государственного механизма в целом.

Основополагающий Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^[9]» от 06.10.2003, принятый 6 октября 2003 г., не отличается безупречностью своего содержания, включает в себя множество спорных положений. Поэтому его постоянное обновление, с одной стороны, можно рассматривать как положительный процесс совершенствования, осуществляемый в соответствии с выводами правовой науки и потребностями практики. С другой стороны, вносимые изменения и дополнения сами нередко страдают существенными изъянами, что отнюдь не улучшает качество Закона, а, наоборот, порождает дополнительные проблемы. Проиллюстрируем этот вывод на некоторых примерах.

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий^[10]» внесен ряд изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, введена новая ст. 13.1 «Упразднение городских и сельских поселений». Однако название статьи не соответствует ее содержанию. Часть первая устанавливает, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Следовательно, речь идет только о сельских поселениях численностью менее 100 человек. Ответа на вопрос о том, каким образом можно упразднить иные сельские, а также городские поселения, нет.

Часть вторая данной статьи, закрепляющая процедуру упразднения сельского поселения численностью менее 100 человек, заканчивается нормой о том, что закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Однако в соответствии со ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Хотя ст. 22 данного Закона, посвященная местному референдуму, не содержит формального запрета на его проведение в сельских поселениях с численностью населения менее 100 человек, закрепленная в ней процедура говорит о том, что в указанных малочисленных поселениях референдум не проводится. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 22 местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, который в этих поселениях отсутствует (ч. 3 ст. 35). Трудно представить, что в этом случае полномочия представительного органа по назначению местного референдума будет осуществлять сход граждан, поскольку непосредственно на сходе можно решить соответствующий вопрос, в том числе путем тайного голосования.

Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ внесены дополнения в ст. 12 и 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 12 добавлена ч. 2.1, которая предусматривает, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов. Аналогичная процедура - согласие населения поселения и городского округа, выраженное представительными органами, - закрепляется и ч. 3.1 ст. 13 в случае объединения поселения с городским округом^[11].

В других нормах ст. 12 и 13 говорится либо о согласии населения, выраженном путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 настоящего Федерального закона, либо об учете мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований. Такая процедура, как согласие населения, выраженное представительным органом муниципального образования, в Законе не определена. Каким образом представительные органы должны получать согласие населения, не проводя голосования среди жителей, неясно.

Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ дополнил перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и главы местной администрации (ст. 35, 36 и 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В частности, таким основанием теперь является утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (ч. 16 ст. 35, ч. 10 ст. 37). Однако в ч. 6 ст. 36 применительно к главе муниципального образования сказано следующее: «13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом». Получается, что если статус муниципального образования утрачивает городское поселение в связи с его объединением с городским округом, то полномочия главы городского поселения не прекращаются? На какой территории они будут осуществляться?

Вызывают вопросы и некоторые статьи Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[12]. Так, в соответствии с п. 4 ст. 5 к автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд. Действующее законодательство, в том числе ст. 215 Гражданского кодекса РФ^[13], ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что муниципальное имущество принадлежит на праве собственности муниципальным образованиям. Имущество органов местного самоуправления есть часть муниципальной казны. Почему же в качестве собственника называется местная администрация, а не муниципальное образование? Тем более что в ст. 6 данного Закона сказано, что автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. Вряд ли местная администрация может рассматриваться как обычное юридическое лицо, обладающее правом частной собственности на автодороги необщего пользования и использующее их исключительно для обеспечения собственных нужд, отличающихся от нужд муниципального образования^[14].

В ст. 6 «Собственность на автомобильные дороги» Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяется порядок отнесения автомобильных дорог к определенному виду собственности (включение ее в соответствующий перечень). Часть 11 ст. 6 предусматривает: «Включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве». Почему в данном пункте ничего не говорится об автомобильных дорогах местного значения, указанных в ст. 5 в качестве самостоятельного вида дорог?

Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 5 ч. 1 ст. 15 изложен в новой редакции: «5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации». В связи с этим подвергся правке п. 2 ч. 3 ст. 50, в соответствии с которым в собственности муниципальных районов теперь могут находиться автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог. В чьей же собственности находятся автомобильные дороги местного значения между поселениями в границах муниципального района?

Изложенные примеры позволяют сделать вывод о том, что в процессе правотворчества игнорируются не только требования правовой науки, но порой и здравого смысла. Как подчеркнули участники научно-практической конференции, посвященной качеству законов и юридической технике, проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ситуация близка к критической: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении^[15].