Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации (тенденции и перспективы развития).pdf

Отдельного рассмотрения требует новая ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления», введенная в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ. Само появление этой статьи, безусловно, является оправданным, поскольку до сих пор законодательство не содержит никаких критериев оценки качества деятельности органов местного самоуправления по осуществлению своей компетенции. То, что в соответствии с ч. 1 данной статьи должен быть разработан перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, утверждаемый в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, есть факт положительный.

Часть вторая данной статьи говорит о том, что нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. На наш взгляд, целесообразнее было бы предоставить это право законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, чтобы не допустить субъективизма в оценке результатов деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований.

Кроме того, представляется логичным включение в данную статью третьей части, предусматривающей меры воздействия в отношении органов местного самоуправления тех муниципальных образований, показатели деятельности которых окажутся существенно ниже средних показателей, установленных в качестве нормативов для муниципальных образований соответствующего вида в данном субъекте Российской Федерации. Дальнейшее игнорирование законодателем проблемы ответственности органов местного самоуправления за качество своей деятельности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий отрицательно сказывается на эффективности осуществления местного самоуправления^[16].

Главным субъектом, страдающим от неэффективного расходования средств местных бюджетов, низкого качества муниципальных услуг, является население муниципальных образований. Поэтому полагаем обоснованным предоставить право муниципальным территориальным коллективам привлекать к ответственности органы местного самоуправления. Для этого необходимо конкретизировать основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления населением муниципальных образований, в которых деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления будет ниже утвержденных показателей. В настоящее время основания отзыва по инициативе населения практически совпадают с основаниями досрочного прекращения полномочий указанных лиц по решению соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому в случае судебного подтверждения незаконности решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления нет смысла проводить дорогостоящую процедуру их отзыва избирателями. Решение в этом случае должны принимать органы государственной власти. Если же органы и должностные лица местного самоуправления напрямую не нарушают законодательство, но их деятельность приводит к ухудшению социально-экономического положения муниципального образования, что подтверждается конкретными показателями, то у населения должно быть право прекратить полномочия соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Это позволит разграничить основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением, существенно повысить результативность деятельности всей системы местного самоуправления^[17].

Необходимо упростить процедуру отзыва, чтобы сделать этот институт реально работающим. В условиях, когда законодательство о выборах не закрепляет минимального порога явки избирателей, следует пересмотреть и норму ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Добиться такой явки избирателей в современных условиях практически невозможно.

2.2 Эффективность деятельности органов местного самоуправления

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы^[18].

Система оценки эффективности включает в себя несколько перечней показателей. Первый перечень был утвержден Указом Прези­дента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607, второй — перечень дополнительных показателей — Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. Кроме того, в Указе Президента РФ дана рекомендация органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации установить перечень дополнительных показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения, освещения улиц.

В настоящее время утвержденный Указом Президента РФ перечень насчитывает 32 показателя, перечень дополнительных показателей, утвержденный распоряже­нием Правительства РФ, — 74 показателя. При этом количество показателей постепенно растет и охватывает новые аспекты деятельности органов местного самоуправления. К примеру, в 2010 г. Указ Президента РФ дополнен показателями, характеризующими эффективность использования энергетических ресурсов. Перечень показателей, включенных в распоряжение Правительства РФ, существенно увеличен (с 31 до 74 показателей), в частности, в него вошли показатели, характеризующие инвестиционную привлекательность территорий, был расширен круг показателей, характеризующих развитие мало­го и среднего предпринимательства, и др.^[19]

В Распоряжении Правительства №1313-р «Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов» показатели для оценки эффективности сгруппированы по сферам: экономическое развитие, здравоохранение и здоровье населения, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальное управление. Подобная группировка соответствует основным областям ответственности органов местного самоуправления.

Для оценки эффективности применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения).

Относительными также являются показатели, призванные выявить мнение населения о работе органов местного самоуправления. Например, удовлетворенность на­селения медицинской помощью, качеством образования или удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью. Значения указанных показателей рассчитываются как процент от числа опрошенных лиц.

С одной стороны, оценка деятельности органов местного самоуправления на основе информации, полученной непосредственно от жителей муниципального образования, призвана повысить объективность анализа деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, не создан пока механизм, способный обеспечить достоверность результатов опроса. Кроме того, как ни парадоксально, но оценочное суждение участника опроса не всегда находится в прямой причинно-следственной связи с реальными результатами работы органов местного самоуправления, так как зачастую роль играют субъективные факторы. К примеру, мнение гражданина о качестве медицинской помощи в большей степени определяется внимательностью врача, нежели эффективностью работы главы местной администрации^[20].

Условно можно определить основные параметры, по которым производится оценка:

экономическая эффективность и инвестиционная привлекательность;

качество услуг, оказываемых населению;

эффективность бюрократических процедур;

удовлетворенность населения работой органов местного самоуправления.

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1313-р, предусматривает установление нормативным правовым ак­том высшего должностного лица субъекта РФ целевых (нормативных) значений показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Такой подход согласуется с одной из приоритетных на сегодняшний день установок в публичном секторе, в том числе и для муниципального уровня власти — переходом на бюджетирование, ориентированное на результат. Перефразируя известный принцип, скажем: «деньги следуют за делами». Тем самым реализуется одна из задач оценки эффективности, а именно стимулирование руководителей органов местного самоуправления не к имитации бурной деятельности, а к достижению реальных измеримых результатов работы^[21].

Анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разоб­щенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Так, С.А. Разворотнева и А.В. Рябинин справедливо указывают, что число случаев смерти до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений не находится в прямой зависимости от действий органов местного самоуправления. Вместе с тем исследователи от­мечают, что с помощью системы показателей в первую очередь предполагалось оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Авторы также указывают, что перечень показателей фактически создает основу для развития муниципальной статистики.

Выходит, что некоторые показатели носят исключительно информационный, статистический характер. Приведенное объяснение представляется логичным.

Однако, как правило, «на местах» показатели, спущенные «сверху», воспринимаются как руководство к действию. В связи с чем существует опасение, что у местных властей возникнет стремление «отрегулировать» значение и тех показателей, которые непосредственно в их ведении не находятся, например увеличить число лиц, успешно сдавших ЕГЭ.

Полагаем, что к формированию перечня показателей для оценки эффективности необходимо подходить максимально взвешенно и ответственно, стремиться от­талкиваться от тех задач, которые законодателем по­ставлены перед органами местного самоуправления. Перечень критериев эффективности можно считать оп­тимальным в том случае, если он отражает общегосударственные приоритеты, не выходя при этом за рамки компетенции органов местного самоуправления.

В области оценки эффективности существуют и другие проблемы. На сегодняшний день утвержденные на федеральном уровне перечни показателей ориентированы только на два вида муниципальных образований: муниципальные районы и городские округа. В этом проявляется незавершенный характер механизма оценки эффективности. Ведь основное число муниципальных образований в Российской Федерации составляют именно поселения. Очевидно, что развитие системы оценки эффективности должно быть направлено, в том числе, и на ее распространение на все виды муниципальных образований^[22].

Следует отметить, что оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления осложняется одним объективным обстоятельством, которое крайне сложно исключить. Изначально муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, различным уровнем развития инфраструктуры, различным по своей инвестиционной привлекательности географическим положением, даже в пределах одного региона может существенно различаться демографическая ситуация. Для того чтобы снизить погрешность при оценке эффективности, в перечень были включены относительные показатели. Кроме того, в мето­дике мониторинга эффективности рекомендовано рас­сматривать значения показателей в динамике, т.е. пусть каждый муниципалитет «стартовал» с определенного уровня, но сравнивать нужно темпы роста, а не общие объемы. Тем не менее думается, что в данном направлении механизм оценки эффективности подлежит дальнейшему совершенствованию.

Несмотря на наличие недостатков в механизме оценки эффективности, следует признать, что данный институт нуждается не только в доработке, но и в дальней­шем развитии. Полезный потенциал системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время далеко не исчерпан. Однако уже сегодня оценка деятельности органов местного са­моуправления способствует решению важных задач^[23].