Файл: Проблемы межбюджетных отношений в России.pdf

Государство строит межбюджетные отношения в соответствии с типом государственного и административно-территориального устройства. В странах с федеративным устройством, в том числе в нашей стране, взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которого заложены принципы бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся страны: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Субъекты федерации США, Канады и Швейцарии имеют самую высокую самостоятельность в мире, которая проявляется в наличии широких налоговых полномочий (имеют значительные собственные налоговые источники, базы и ставки, которые устанавливают самостоятельно органы региональной власти), в целом соответствующие их расходным потребностям. Высокий уровень такой самостоятельности предполагает и высокую ответственность за состояние финансов, отсутствие экстренной финансовой помощи со стороны более высокого уровня власти и возможность банкротства.

Бюджетный федерализм базируется на следующих пяти принципах:

распределение и закрепление расходов бюджета по определённым уровням бюджетной системы;

разграничение регулируемых доходов по уровням бюджетной системы;

равенство бюджетных прав субъектов федерации и муниципальных образований страны;

равенство всех бюджетов страны во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации и пр.

Бюджетный федерализм эффективен в том случае, если позволяет децентрализовано принимать решения по поставке тех общественных благ, которые располагаются на данной территории, а органы власти региона несут ответственность за финансирование получения этих благ и тогда, население региона более однородно получает эти блага.

Принципы межбюджетных отношений не могут рассматриваться отдельно от принципов бюджетного федерализма, так как в принципах бюджетного федерализма заложены исходные положения самих межбюджетных отношений. Построение системы межбюджетных отношений будет настолько результативно, насколько эффективно будут реализованы принципы бюджетного федерализма на практике. Федеративное устройство государства дает основу для законодательного разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти, органов управления муниципальными образованиями.

Межбюджетные отношения оказывают существенное влияние на экономическую ситуацию в регионах, на темпы роста социально- экономических, демографических и прочих показателей, как в субъектах федерации, так и в целом по стране. Помимо социально-экономической составляющей жизни общества, межбюджетные отношения реализовывают важные политические функции, так как они могут способствовать развитию отношений между федеральным центром и регионом, сохранению единства страны. Соответственно, позитивное развитие межбюджетных отношений имеет важнейшее значение в условиях современного развития России. Настоящее состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации в значительной степени зависит от взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами регионов. Задачи межбюджетных отношений между федеральным уровнем и региональным:

ликвидации несогласованности между объемом расходных обязательств региональных органов власти и величиной зафиксированных за бюджетами долей и видов доходной части поступлений;

сдерживание и сокращение уровня дифференциации регионов с целью сбалансированного экономического развития, где будет отсутствовать сильная межрегиональная социальная напряженность;

формировать стремление региональных органов власти к «налоговым усилиям» (стимулирование к мобилизации дополнительных доходов в бюджеты региона на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала, формирования высокой базы собственных доходов);^[4]

региональные органы власти должны иметь в приоритете вопросы государственного значения в области бюджета и государственных финансов;

совершенствование налоговой системы на региональном уровне, создание должного контроля за налоговой сферой.

Основные задачи бюджетных взаимоотношений между регионами и муниципальными образованиями аналогичны межбюджетным отношениям между федеральным центром и регионами. Исходя из задач бюджетных отношений между центром и регионом, можно выделить следующие направления государства, которые устанавливают вектор развития межбюджетных отношений:

применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности муниципальных образований, регионов;

достижение необходимого уровня обеспеченности и развития отстающих территорий (в том числе на местном уровне) и недопустимость излишней централизации дополнительно полученных доходов у территорий- доноров;

взаимная ответственность органов власти каждого уровня за соблюдением обязательств, закрепленными за данными территориями;

достижение баланса региональной, местной децентрализации и государственного единства;

соблюдение регламентированных мер предотвращения разногласий между всеми звеньями бюджетной системы.

Межбюджетные отношения являются сложной категорией, их необходимо рассматривать в двух аспектах: с точки зрения реализации принципов бюджетного федерализма и организации бюджетных потоков. Межбюджетные отношения выступают как равноправное и сбалансированное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по поводу формирования бюджетов и реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти. Межбюджетные отношения должны характеризоваться прозрачностью, открытостью и формировать следующие цели: создание одинаковой возможности для получения бюджетных услуг всеми гражданами страны; бюджетная политика должна иметь эффективность и качество в управлении государственными и муниципальными финансами.

С другой стороны, межбюджетные отношения — это денежные потоки, формирующиеся между центром, регионами и их подведомственными территориями, направленные на достижение сбалансированности бюджетов.

Таким образом, межбюджетные отношения характеризуются не только отношениями между различными уровнями власти и управления по поводу распределения доходов и расходов, но и захватывают все этапы бюджетного процесса и уровни бюджетной системы.

Инструменты регулирования межбюджетных отношений

Межбюджетное регулирование представляет собой процесс, осуществляемый органами власти с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий для обеспечения доступности гражданам государственных услуг на определенном минимальном уровне. Межбюджетное регулирование возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего уровня (регионального или местного) не хватает средств от доходных источников для обеспечения минимальных допустимых расходов в соответствии с их утвержденными обязательствами.^[5]

В основе бюджетной политики Российской Федерации в сфере регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне лежит принцип сбалансированности бюджета каждого уровня власти, согласно которому объем доходов должен быть достаточен для решения первостепенных задач. Средством его реализации служит перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части бюджетов до необходимого уровня, предлагающего достижение минимальной бюджетной обеспеченности территорий.

Основными целями межбюджетного регулирования на региональном и межмуниципальном уровне является формирование высокой самостоятельности муниципальных бюджетов. Самостоятельность может достигаться за счет увеличения доли собственных доходов в бюджете и в поиске адекватных источников их формирования. Доходами должно осуществляться покрытие, в первую очередь, тех расходов, которые направлены на финансирование не бюджетных учреждений, а на оказание приоритетных, социально значимых бюджетных услуг для населения территории. Поэтому, в законодательстве присутствует закрепление за каждым местным бюджетом видов собственных доходных источников и расходных обязательств.

Субъектами межбюджетного регулирования в регионах являются органы власти субъектов федерации и органы власти муниципальных образований, которые осуществляют свои функции в целях обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий и повышения качества управления региональными и муниципальными финансами на подведомственных им территориях. Повышение качества достигается, как правило, региональными бюджетными программами. Объектами выступают доходы и расходы бюджетов, и возникающие вследствие их регулирования финансовые потоки в форме отчислений от налогов, предоставления финансовой помощи, взаимных расчетов между бюджетами на межрегиональном и межмуниципальном уровнях.

Региональное бюджетное выравнивание является основой любой государственной социально-экономической политики в регионе, проводимое в целях недопущения или сглаживания кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций, следствие которых как появление высокой территориальной дифференциации. Структура механизма межбюджетного выравнивания включает элементы, методы, инструменты и цели выравнивания. Элементами такого механизма следует считать вертикальное и горизонтальное выравнивание.

В государстве, устроенном по федеративному принципу, различают вертикальную сбалансированность бюджетной системы и горизонтальную. Ведущую роль в регулировании межбюджетных отношений играет Министерство Финансов РФ и его территориальные органы.

Рис. 1. Иерархическая структура субъекта регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Вертикальной сбалансированностью является процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходной частью бюджетов по вертикали (федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты). Также вертикальное выравнивание определяют как процесс достижения баланса между объемом обязательств по расходам с потенциалом его собственных доходных бюджетных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления.

Для достижения данной цели в процессе вертикального выравнивания реализуются следующие задачи:

выравнивание финансовых потребностей государственной власти определенного уровня для оказания обязательных государственных услуг, закрепленных за ними;

выравнивание финансовых возможностей разных уровней государственной и муниципальной власти посредством долевого участия территорий в национальной налоговой системе, при распределении налогов в финансовой системе страны.

К финансовым инструментам вертикального выравнивания относят:

Собственные налоговые доходы (поступающие в один уровень бюджета);^[6]

Закрепленные налоги (поступающие в несколько видов бюджета). Примерами собственных налоговых доходов являются НДС, акцизы на табачную продукцию, автомобили легковые и мотоциклы, государственная пошлина, водный налог, которые поступают в федеральный бюджет. Для региональных бюджетов собственные налоговые доходы: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Для местных бюджетов собственные налоговые доходы: налог на имущество физических лиц, земельный налог. Примерами закрепленных налоговых доходов могут служить НДФЛ (поступает по ставке 85% в региональный бюджет, 15% в бюджет городского округа,5% в бюджет муниципального района, 10% в бюджеты поселений), налог на прибыль организаций (поступает по ставке 2% в федеральный бюджет, 18% в региональный бюджет).

Горизонтальная сбалансированность бюджета характеризуется устранением несоответствий в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня бюджетной системы, различия которых вызваны географическим, экономическим положением этих регионов, уровнями их затрат. Горизонтальное выравнивание иначе называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями.

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов, муниципальных образований (если речь идет о местном уровне). Инструментами горизонтального выравнивания являются межбюджетные трансферты в форме дотаций и субсидий. В БК РФ межбюджетные трансферты определяются как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы.

Согласно ст. 129 БК РФ выделяются следующие формы межбюджетных трансфертов:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;