Файл: Понятие, принципы и источники избирательного права РФ.pdf
Добавлен: 23.04.2023
Просмотров: 1217
Скачиваний: 7
Анализ состояния избирательного законодательства свидетельствует, что оно испытывает на себе воздействие многочисленных факторов, влияющих на развитие всего российского законодательства. Основными из них, по мнению Ю.А. Тихомирова, являются: удовлетворение общественных потребностей с помощью закона на основе научных исследований и прогнозов; законодательное обеспечение государственных реформ и важнейших экономических и социально-культурных программ в качестве их составного элемента; децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления; укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, законами и договорами (соглашениями). Влияние этих факторов применительно к внутреннему строению избирательного законодательства позволяет выделить в качестве образующих его структуру следующие элементы:
- федеральное избирательное законодательство;
- избирательное законодательство субъектов Российской Федерации;
- нормотворческие акты местного самоуправления по вопросам избирательного права.
Федеральное избирательное законодательство охватывает комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, в той или иной степени связанных с регулированием общественных отношений, опосредующих осуществление электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в межвыборный период. К главным функциям федерального избирательного законодательства относится регулирование избирательных прав граждан Российской Федерации, закрепление основных гарантий избирательных прав российских граждан, исчерпывающая регламентация правового режима федеральных выборов, определение общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Регулирование избирательных прав граждан составляет прерогативу федерального законодательства. Это полностью соответствует ст. 71 п. «в» Конституции Российской Федерации, которая относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, что предполагает необходимость регламентации объема и содержания избирательных прав граждан только на федеральном уровне[11].
Однако современная федеральная законодательная практика в вопросах регулирования избирательных прав не вполне соответствует требованиям Конституции. В частности, это проявляется в том, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» делегирует законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации право регулирования избирательных прав граждан и установления по отношению к ним избирательных ограничений (ст. 4), хотя и в строго определенных пределах. В юридической литературе нет однозначного отношения к подобного рода передаче законодательных полномочий с федерального уровня на региональный, тем не менее представляется, что она недопустима ни в виде федерального закона, ни в виде договоров, заключаемых между Российской Федерацией и ее субъектами. В этой связи нельзя не согласиться с тем, что передача вопросов ведения Российской Федерации ее субъектам допускается Конституцией России только в том случае, когда разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем внесения изменений и дополнений в Конституцию. Соответственно этому федеральное законодательство должно взять на себя весь объем правового регулирования избирательных прав граждан, не допуская неконституционной по своему характеру передачи законодательного регулирования на региональный уровень.
Важнейшей задачей федерального законодательства является закрепление основных гарантий избирательных прав граждан. Так как защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается Конституцией России (ст. 72 п. «б») в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, гарантирование избирательных прав не может быть сосредоточено только в федеральных законах. Тем не менее, на федеральное законодательство ложится обязанность закрепления основных гарантий избирательных прав и свобод, обеспечивающих на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Федеральные (основные) гарантии избирательных прав имеют универсальный характер. Они могут быть изменены или отменены только посредством внесения изменений в федеральные законы. Вместе с тем, федеральное законодательство не обладает в этой сфере монополией, поскольку в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 1 ч. 3) законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие федеральные гарантии.
Определение правового режима федеральных выборов составляет прерогативу федеральных избирательных законов. Их организация и проведение в настоящее время могут осуществляться только в соответствии с требованиями Конституции России и федеральных законов. Правовому регулированию федеральных выборов посвящены два специальных закона: Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Вместе с тем, нельзя не учитывать, что ряд вопросов, связанных с выборами в федеральные органы государственной власти, решаются непосредственно в Конституции России, а также в других федеральных законах. Однако, это обстоятельство отнюдь не отрицает тотального характера регулирования федеральных избирательных кампаний посредством федеральных законодательных актов. Это, конечно, не отвергает возможность применения при проведении выборов в федеральные органы власти норм международного права и международных договоров при соблюдении требований ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Федеральное избирательное законодательство одним из наиболее существенных направлений своего воздействия на электоральные отношения имеет также установление общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В современных условиях это достигается за счет рамочного регулирования Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательных процедур, учет которых является обязательным при принятии региональных законодательных актов, а также посредством разработки модельных законов о региональных и муниципальных выборах, одобрение которых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации имеет рекомендательный характер при осуществлении избирательного правотворчества в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, общие принципы проведения региональных и муниципальных выборов помимо этого могут закрепляться и федеральными законами, посвященными регулированию основ организации региональной и муниципальной власти. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержат целый ряд норм, которые устанавливают принципиальные правила региональных и муниципальных выборов, имеющие абсолютно оригинальный характер и совершенно не дублирующие положений иных актов избирательного законодательства.
Помимо этого федеральное законодательство устанавливает административную и уголовную ответственность за нарушение избирательных прав граждан, регламентирует создание и функционирование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», федеральную целевую программу повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, организацию системы учета (регистрации) российских граждан, обладающих активным избирательным правом.
А. Главенствующую позицию в системе федеральных источников избирательного права занимает Конституция Российской Федерации. В ней находит закрепление республиканская форма правления (ст. 1), основополагающие принципы избирательного права, признание свободных выборов как непосредственного выражения власти народа (ст. 3). В Конституции закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32); регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст.ст.95-97); оговаривается необходимость муниципальных выборов в системе местного самоуправления в России (ст. 130). Эти положения Конституции оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются базисными элементами законодательства о выборах.
Вопросы организации выборов всегда присутствовали во всех российских конституциях. Конституция РСФСР 1918 года посвящала этой проблеме Раздел IV - «Активное и пассивное избирательное право». Конституция включала главы «О производстве выборов», «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов». Устанавливались ограничения в избирательных правах для лиц, прибегающих к наемному труду в целях извлечения прибылей; лишались избирательных прав лица, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений; члены царствовавшего в России дома.
Конституция (Основной Закон) РСфср 1925 года лишала отдельных лиц и отдельные социальные группы избирательных прав. Раздел IV - «О выборах в Советы» включал три подраздела: А. Об активном и пассивном избирательном праве;
Б. О производстве выборов; В. О проверке и отмене выборов и отзыве депутатов.
Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 года содержала главу «Избирательная система». Устанавливалось всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, на основе мажоритарной системы выборов.
Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года регламентировала принципы и организацию выборов в главе 11 - «Избирательная система».
Аналогично решались вопросы в конституциях автономных республик.
К сожалению, ныне действующая Конституция Российской Федерации не сохранила эту традицию. Нормы, касающиеся принципов избирательного права и процедуры организации выборов, сведены к минимуму и разбросаны по различным главам (ст. ст. 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130, а также п.п. 3, 5, 7 и 8 второго раздела Конституции). В то же время именно Конституция Российской Федерации императивно указывает на необходимость проведения регулярных выборов Президента Российской Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это требование распространяется и на формирование представительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней.
Расширена конституционная регламентация принципов избирательного права.
Наряду с традиционными принципами всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании закрепляется свобода выборов; участие общественности в организации и проведении выборов; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы; гласность выборов; состязательность кандидатов и блоков; равные возможности кандидатов; общественный контроль за соблюдением избирательных процедур; юридическая защищенность избирателей и кандидатов; отказ от императивного мандата.
Особое место среди региональных источников избирательного права занимают конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Применительно к избирательному праву их значение преломляется в том, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах.
В конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации имеются главы, посвященные выборам и референдуму (гл. Х Конституции Республики Башкортостан; уставы Приморского края, Псковской, Тамбовской областей и др.).[12]
В правовой науке высказываются мнения о необходимости введения в действующую Конституцию Российской Федерации главы «Избирательная система» или закреплении системы принципов избирательного права в главе
1-й Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, оценивая конституционные основы избирательного законодательства, нельзя не признать, что они страдают очевидной недостаточностью и даже «скупостью». Прежде всего это проявляется в том, что в Конституции не получили прямого закрепления принципы избирательного права, так как речь о них идет лишь применительно к президентским выборам. Кроме того, непосредственно в тексте Конституции могло бы найти отражение указание на формирование населением посредством прямых выборов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и Конституционного Собрания. Отнюдь не повредило бы эффективному функционированию избирательной системы и прямое закрепление в федеральной Конституции статуса Центральной избирательной комиссии России и всей системы избирательных комиссий. Решение этих и других вопросов позволило бы не только устранить пробелы конституционного регулирования, но и придать дополнительное юридическое значение основным институтам современного российского избирательного права за счет возведения их на конституционный уровень.
Учитывая центральное место конституций (уставов) в правовой системе субъектов Российской Федерации и их воздействие на формирование регионального права, нельзя не признать, что придание основополагающим нормам избирательного права конституционного (уставного) статуса значительно повышает их регулятивный потенциал.
Б. Основной «несущей конструкцией» избирательного законодательства являются федеральные законы Российской Федерации. Именно в них воплощаются главные элементы механизма правового обеспечения избирательных отношений. Особое место среди федеральных законодательных актов занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. Этот закон интересен тем, что касается процедуры выборов во все звенья органов государственной власти. Нормы этого акта регламентируют механизм правового, организационного, финансового и информационного обеспечения выборов, а именно: порядок образования избирательных округов и избирательных участков; регистрации (учета) избирателей; составления списков избирателей; формирования системы избирательных комиссий; процедуру выдвижения кандидатов; порядок сбора подписей в поддержку выдвинутых кандидатов; статус их доверенных лиц; принципы организации и проведения предвыборной агитации, процедуру голосования и подведения итогов выборов; осуществления контроля за подсчетом голосов; механизм финансирования выборов; гарантии юридической защиты субъектов электоральных отношений; порядок обжалования решений и действий избирательных комиссий; ответственность за нарушение избирательного законодательства. Этот закон существенно расширяет границы открытости и гласности, регулярности выборов. Он не только учел и обобщил опыт регламентации выборов, накопленный после принятия Конституции России 1993 года, но и существенным образом способствовал поступательному развитию демократических начал российской избирательной системы. В современных условиях данный закон по существу взял на себя роль федерального избирательного кодекса, фактически составляющего системообразующий центр избирательного законодательства и комплексно регулирующего весь блок вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов и возможностями участия в них не только граждан Российской Федерации, но и иностранцев. Заслуживает быть отмеченным и тот факт, что впервые на уровне федерального закона признается в качестве обязанности государства гарантирование свободного волеизъявления граждан на выборах, а также защита демократических принципов и норм избирательного права. Кроме этого, в соответствии со ст. 1 ч. 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принимаемые в Российской Федерации федеральные законы, законы субъектов Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах не должны противоречить данному Федеральному закону. В случае же возникновения противоречий применению подлежат нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».