Файл: Публичная власть (Суверенная государственная власть как высшая разновидность публичной власти).pdf
Добавлен: 23.04.2023
Просмотров: 948
Скачиваний: 1
Л.М. Мамут указывает на имманентность публичной власти обществу, её двойную объективацию. С одной стороны, она объективируется в людях, составляющих государственно-организованное общество, как социальная функция, с другой объективируется в сети структур публичных отношении, институтов, норм, процедур, ролей, Л.М. Мамут пишет: «Публичная власть удовлетворяет потребности общества, достигшего известной стадии исторической зрелости, в полномасштабной интеграции, в надлежащем упорядочении социального общежития, в управлении общественным целым. Благодаря ей, оно (а стало быть, народ) делается государственно-организованной коллективностью, публично-властной организацией. Эта организация (и организованность) наделяет народ такими специфическими чертами-качествами, которых нет у народа-населения и нет у народа-нации».
A.A. Югов считает, что публичная власть «... есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел». Он дает следующие характеристики публичной власти. «Публичная власть – это всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. Публичная власть – это особая и самостоятельная власть, не совпадающая по своему содержанию и объему с властью государственной. В известном смысле, публичная власть, когда мы понимаем ее как власть народа в целом,4 Лат. Immanentis - «пребывающий внутри» есть высшая форма власти».
В целом следует отметить, что в российской теоретико-правовой литературе зачастую не принимается во внимание достаточно устойчивое, сформированное в европейском законодательстве и правоприменительной практике понимание сущности публичной власти. В зарубежных изданиях понятие «публичная власть» трактуется принципиально по иному, нежели в российских.
К примеру, понятие «органы публичной власти» одно из изданий раскрывает следующим образом: «организации, которые созданы государством для осуществления публичных интересов, имеющие различные уровни автономии от государства в зависимости от типа деятельности, которую они призваны осуществлять. Таким образом, в основу разграничения в данном случае кладется различие публичных и частных интересов.
Таким образом, в наиболее развитых зарубежных государствах, где развитие социума шло несколько по-другому, отличается и сформированное там понимание публичной власти. В ходе развития демократических институтов и формирования гражданского общества в этих странах на повестку дня встал вопрос о целесообразности осуществления государством тех функций, которые более эффективно могут быть реализованы субъектами негосударственного сектора (частными, волонтерскими организациями и т.п.).
К примеру, в странах Европы в последние 20 лет общепринятой стала практика передачи ряда государственных функций в частный сектор как на постоянной основе, когда государство практически полностью снимает с себя обязанность осуществления определенных функций, так и временно, по контракту. При этом один и тот субъект права в одной ситуации может выступать как осуществляющий государственную функцию (быть субъектом публичного права), в другой – как частное лицо, что влечет, естественно, за собой соответствующие правовые последствия.
К примеру, врач общей практики, исполняя свои обязанности в рамках программы обязательного медицинского страхования, являет собой представителя публичной власти, однако в отношении с частными клиентами – он же выступает лишь частным лицом и, соответственно, не государство, а он сам должен нести ответственность за свои действия.
Дело в том, что Европейский суд по правам человека и в целом европейская судебная практика возлагает на государства бремя ответственности за нарушение положений Конвенции не только государственными, но и негосударственными органами, хотя бы и временно, но исполняющие публичные функции. При этом государства не могут снимать с себя соответствующую обязанность и возлагать защиту прав и свобод человека на частные организации и индивидуальных лиц. В тех случаях, когда государство полагается на частные организации в осуществлении своих функций, к примеру, в вопросах оказания юридической помощи (дело «Ван дер Мюссель против Бельгии» (1983 г.) или общего образования своих граждан (дело «Костелло-Робертс против Соединенного Королевства» (1993 г.), оно по-прежнему сохраняет за собой бремя ответственности за любые нарушения, произошедшие в ходе осуществления подобных действий частными лицами.
Более того, государство, как субъект с особым правовым статусом, несет ответственность за недостатки национального законодательства, регулирующего вопросы осуществления публичной власти. Речь в данном случае идет о выплате справедливой денежной компенсации за допущенные нарушения, а также собственно об устранении пробелов, коллизий и прочих недостатков законодательства и практики правоприменения, повлекших нарушения.
В связи со сказанным в европейском законодательстве и правоприменительной практике сформировалось понимание двух видов органов публичной власти, на действия которых распространяются обязательства государства относительно справедливого возмещения. Это так называемые органы публичной власти в «чистом» виде, а также «функциональные» органы публичной власти, которые осуществляют публичные функции только по специальному полномочию государства. При этом понятие «публичная функция» трактуется предельно широко.
К примеру, «функциональными» органами публичной власти признаются водоснабжающие компании, даже если они полностью приватизированы, жилищные ассоциации, дома престарелых, организации по уходу за лицами с психическими заболеваниями и даже организации, управляющие общественными рынками.
По нашему мнению, в современной России должно быть сформировано аналогичное понимание публичной власти. Под публичной властью в узком смысле следует понимать государственную власть, и, следовательно, применительно к Российской Федерации она осуществляется органами власти и должностными лицами федерального и регионального уровня.
Однако помимо этого целесообразно выделять публичную власть в широком смысле, имея в виду включение в систему государственного управления субъектов, не имеющих непосредственной связи с государством, коллективных субъектов, представляющих органы местного самоуправления, а также иные социальные группы, в том числе частно-правовой природы, задействованные в государственном управлении. В ситуациях, когда и они включаются в непосредственную реализацию функций государства, они становятся составной частью публичной власти в широком смысле этого слова, поскольку в той или иной степени задействуются в управлении обществом.
Важно отметить, что в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. говорится, что в рамках общей оптимизации функций органов исполнительной власти предусматривается разработка и обеспечение аутсорсинга, механизма передачи отдельных полномочий органов власти негосударственными субъектами путем заключения с ними соответствующих контрактов. Примером данного направления реформирования является создание саморегулируемых организаций, а также передача права на проведение технического осмотра транспортных средств негосударственным операторам технического осмотра, аккредитованными для этого в установленном порядке.
Учитывая вышесказанное, возможно сделать попытку выделить признаки, присущие публичной власти, отличающие ее от других видов власти:
1. Публичная власть нацелена на реализацию особого вида интереса – публичного интереса, который соединяет в себе общие интересы многих членов общества. Механизмы государства должны позволять выявить превалирующие интересы, установив при этом разумный баланс между интересами большинства (публичным интересом) и интересами отдельной личности. При этом не должно возникать никакого противоречия, поскольку, как правильно отмечал еще столетие назад Н.М. Коркунов, «интересы только и существуют у отдельных людей, т.к. только люди суть действительные, реальные элементы общежития, а соответственно, общий интерес есть не что иное, чем совокупность частных интересов».
2. Публичная власть существует в рамках общности людей, объединенных определенной территорией или, по выражению В.Е. Чиркина, в «территориальном публичном коллективе». Данный автор отмечает, что в основе территориального публичного коллектива лежат географические и социальные связи физических и юридических лиц, на каждого из которых распространяется совместная воля всего коллектива.
Признак территориальной сферы действия публичной власти имеет весьма существенное значение, что, в частности, отражается и в законодательстве. Так, статья 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения, каждое из которых имеет свою, соответствующую территориальную сферу деятельности.
3. Публичная власть распространяет свое действие на всех лиц, входящих в соответствующий территориальный публичный коллектив, не смотря на то, что отдельные субъекты могут и не поддерживать данную власть, а их личные, индивидуальные или корпоративные интересы, как мы отмечали выше, могут не совпадать с публичными интересами всего общества.
4. Легальность публичной власти является как сущностно важным признаком, так и требованием к ней. Публичная власть должна основываться на праве, органы публичной власти должны создаваться, а должностные лица, соответственно, избираться, назначаться в порядке, установленном действующим законодательством. Отсюда же вытекает такое требование к публичной власти как соответствие деятельности органов и должностных лиц её осуществляющих, всем положениям нормативных правовых предписаний, т.е. её признак (требование) законности.
5. Публичная власть функционирует в рамках специально создаваемых институтов, её воплощающих и реализующих. Такими институтами являются специально организованные и формализованные субъекты публичной власти, которым соответствующие полномочия переданы от государства и общества.
6. Многоплановый характер осуществляемой деятельности является неотъемлемым признаком публичной власти, поскольку она призвана реализовывать множество задач практически во всех сферах жизнедеятельности общества. Выше нами был приведен пример, относительно того, что в разные исторические периоды сфера компетенции публичной власти меняется, перераспределяясь с властью государственной, однако в любом случае они остаются достаточно широкими.
7. Важным признаком публичной власти является её способность создавать нормы права и иные социальные нормы. При этом важно отметить, что если рассматривать публичную власть в широком смысле, то функцию делегированного правотворчества в определенных сферах могут осуществлять не только органы государства, но и надгосударственные структуры (как например, правительство Европейского союза), а также иные субъекты, которым государство передает соответствующие полномочия (например, органы местного самоуправления). Этим отличается современное понимание от официальной идеологической концепции советского периода, когда было принято считать, что только органы государственной власти имеют монопольное право на нормотворчество.
8. Публичная власть выполняет в обществе функцию примирения, согласования интересов общества, служит средством достижения социального компромисса, что не свойственно другим видам власти. Она призвана разрешать противоречия, возникающие в обществе, что обеспечивается посредством некоторого обособления публичной власти от интересов отдельных социальных групп, соблюдения совокупных интересов общества.
В свое время еще Гермогениан говорил: «Все право установлено для людей». Именно поэтому справедливым считается утверждение о том, что «общее благо не враждебно, по природе своей, частному интересу; оно только комбинирует многие частные интересы, дабы достигнуть... наибольшего счастья наибольшего числа лиц...». Деятельность органов и институтов публичной власти призвана обеспечивать реализацию интересов отдельными лицами и социальными группами. Только у публичной власти для этого имеется соответствующий инструментарий.
9. Универсальный характер публичной власти проявляется в том, что она распространяет свое действие на всю территорию, на все время и на неограниченный круг лиц.
10. Наконец, последним, но также несомненно важным признаком публичной власти назовем её соответствие господствующим в обществе ценностям. Данные ценности, естественно, с течением времени могут меняться, что и определяет изменяющийся характер публичной власти, расширение сферы её действия, разграничения полномочий с властью государственной.
Таким образом, исходя из указанных выше признаков, можно дать следующее определение публичной власти. Публичная власть – это одна из наиболее универсальных разновидностей социальной власти, действующая в рамках определенной общности людей и территории, реализуемая совокупностью институтов (лиц) и в силу легальности призванная отражать и сочетать многоплановые интересы различных слоев общества в соответствии с превалирующим в нем интересами и ценностями.