Файл: Аппарат государственной власти.pdf

2. Проблемы и пути совершенствования аппарата государственной власти Российской Федерации

2.1. Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

Следует признать, что, несмотря на непродолжительный исторический опыт президентской практики в России, эффективность функционирования Президента Российской Федерации как института главы Российского государства во многом определяется способностями, желаниями, а то и физическими возможностями конкретного государственного деятеля.

Что же касается других институтов президентской власти, институтов парламента, институтов исполнительной и судебной власти, то процесс правового закрепления их государственно-властной практики еще впереди.

Государственный механизм современной Российской Федерации конституционно основывается на принципе разделения властей. Статья 10 Конституции Российской Федерации прямо указывает на то, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».^[34]

Статья 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственную власть на общефедеральном уровне осуществляют:

1) Президент Российской Федерации;

2) Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

3) правительство Российской Федерации;

4) суды Российской Федерации.^[35]

Таким образом, указанная статья перечисляет четыре органа, которые осуществляют государственную власть в России, но при этом не указывается конкретно, к какой ветви власти (законодательной, исполнительной или судебной) относится каждый из них.

Ответ на этот вопрос следует искать в последующих статьях Конституции. Так, в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Федерации, «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».^[36]

Термин «представительный орган» не должен в данном случае вводить в заблуждение, поскольку он означает только то, что Федеральное Собрание состоит из представителей субъектов федерации (Совет Федерации) либо представителей населения избирательного округа (Государственная Дума). Следовательно, Федеральное Собрание в системе разделения властей осуществляет законодательную власть.

Не вызывает никаких сомнений и место правительства Российской Федерации в системе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции, «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет правительство Российской Федерации».^[37]

Наконец, ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «судебная власть осуществляется посредством консти-туционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Частью 1 этой же статьи говорит о том, что «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом».

Учитывая, что понятия «судопроизводство» и «правосудие» по существу означают одно и то же, можно сделать вывод о том, что судебную власть в России осуществляют соответствующие суды.^[38]

Что касается места Президента Российской Федерации в системе разделения властей, то оно, по действующей Конституции, остается неясным и противоречивым. Часть 1 ст. 80 Конституции называет Президента главой государства. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; в установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти и другие конституционные положения (ч. 3 и 4 ст. 80 Конституции) позволяют очень многим авторам делать выводы о том, что Президент находится вне системы разделения властей, занимает особое место в государственном механизме, осуществляет некую четвертую «президентскую власть».^[39]

При этом предпринимаются неоправданные, на наш взгляд, попытки интерпретировать теорию разделения властей. Так, К. Ф. Скворцов пишет, что «...нельзя согласиться с принятой ныне моделью трех властей. В это «прокрустово ложе» не вписываются реалии современной государственности. В Конституции (ст. 11) закреплены четыре ветви государственной власти: президент, Федеральное Собрание, правительство и суды».

С такой позицией вряд ли можно согласиться. Во-первых, процитированный автор, ссылаясь на ст. 11 Конституции Российской Федерации, не обращает внимания на то, что эта статья только перечисляет органы власти, но не указывает, к каким ветвям власти они относятся. Во-вторых, выражением «прокрустово ложе» никак нельзя характеризовать положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей именно три ветви власти в России. На эту статью К. Ф. Скворцов вообще не ссылается, поскольку ее анализ сводит на нет его утверждение о существовании четвертой власти.^[40]

Другой сторонник рассматриваемой точки зрения А. А. Собчак писал, что Конституция «косвенно предполагает существование четырех властей: президент - глава государства, а не исполнительной власти; правительство возглавляет исполнительные структуры; парламент выполняет только законодательные функции».^[41]

Однако на самом деле конституция не косвенно, а прямо и недвусмысленно указывает на существование не четырех, а именно трех властей. Три власти в системе разделения властей - это не чей-то досужий вымысел, а выработанная мировой практикой традиция. Если мы хотим вопреки мировому опыту ввести четвертую власть, то об этом, по крайней мере, следовало бы записать в конституции.

Наделение президента страны особой президентской властью не присуще и конституционному законодательству большинства современных зарубежных стран. В президентских республиках он является главой исполнительной власти.^[42]

В полупрезидентских республиках президент одновременно глава государства и исполнительной власти и разделяет высшую исполнительную власть с правительством. Лишь в парламентских республиках президент является только главой государства, выполняет ряд чисто представительских функций, но тем не менее осуществляет исполнительную по своей природе власть, согласованную с правительством.

Поскольку Президент Российской Федерации не может оставаться вне системы разделения властей и особой президентской власти в правовом государстве не существует, то, очевидно, необходимо определить место Президента в государственном механизме современной России.^[43]

Следует сразу же оговориться, что весьма опасные тенденции приобретают встречающиеся на практике попытки наделить Президента Российской Федерации законодательными функциями. Такое положение дел уже существовало в бывшем СССР. Так, 24 сентября 1990 г. был принят Закон СССР «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и социально-политической жизни страны», который наделил Президента СССР на период до 31 марта 1992 г. некоторыми законодательными функциями. Подобное решение было принято и V Съездом народных депутатов России в октябре 1991 г. Президенту было предоставлено право издавать в течение года указы в экономической области даже в том случае, если они не соответствовали закону, с последующим утверждением их на сессии Верховного Совета.^[44]

Новый российский парламент - Федеральное Собрание - такого права Президенту Российской Федерации никогда не предоставлял. Он и не мог этого сделать ввиду постоянной политической конфронтации Президента Б. Н. Ельцина с парламентом, особенно его нижней палатой - Государственной Думой. Однако на практике указы Президента Российской Федерации нередко вторгаются в область законодательного регулирования и, что вообще недопустимо, иногда они прямо противоречат Конституции и федеральным законам.

В частности, можно отметить указ Президента Российской Федерации (ныне отмененный) «О неотложных мерах по защите населения от банди-тизма и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 г. Этот указ внес существенные изменения в такие действующие законо-дательные акты, как Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Закон Российской Федерации «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.^[45]

Справедливости ради надо отметить, что указ принес немало положительных результатов в деле борьбы с организованной преступностью. Так, за год его действия и на основании его положений только в Санкт-Петербурге было проведено 841 оперативно-розыскное мероприятие, выявлено 287 организованных преступных групп; раскрыто 872 преступления, совершенных членами устойчивых преступных групп, по которым возбуждено 334 уголовных дела. Таким образом, указ Президента от 14 июня 1994 г., в отличие от многих ранее принятых чисто декларативных актов об усилении борьбы с преступностью, показал себя вполне действенным и не привел, как опасались многие, к массовым нарушениям прав человека.

Другой пример свидетельствует о нормотворчестве президента по восполнению пробелов в законодательстве. Так, 21 июля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О государственной тайне», который, в частности, предписал Президенту России утвердить конкретный перечень сведений, составляющих государственную тайну. 30 ноября 1995 г. такой перечень был утвержден. 24 января 1998 г. данный перечень был изложен в новой редакции. В нем (как в первоначальной, так и в новой редакции) содержалось не предусмотренное законом направление охраны государственной тайны под названием «Сведения в области экономики, науки и техники».^[46]

«Возможно, более чем двухлетний разрыв между применением Закона и утверждением Перечня сведений, составляющих государственную тайну, позволил обнаружить пробел и потребовалась корректировка Закона, - пишет по этому поводу В. М. Боер, - но в цивилизованном мире существует незыблемое для всех правило, что изменения Закона могут осуществляться только высшими органами законодательной власти. Поэтому получилось, что решение Президента справедливое и, возможно, целесообразное, но не соответствующее Закону».^[47]

Вполне естественно, что подобное положение дел, когда указ главы государства подменяет закон, в правовом государстве недопустимо. Но вся беда как раз в том, что именно признание особого места Президента в государственном механизме может послужить теоретическим обоснованием принятия подобных указов. Так, в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995 г. прямо отмечалось, что«указы президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден». Правда, в другом месте этого же Послания оговаривалось, что эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. В следующем послании 1996 г. Президент вновь подтвердил законо-определяющую роль своих указов: «Пока не соблюдаются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями... Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы законодательством».^[48]

В юридической литературе высказываются противоречивые мнения на этот счет. Так, например, Ю.Е. Ширяев считает, что: «Принятие Президентом России нормативных актов в сфере экономики, государственного и общественного устройства по тем вопросам, которые не регламентированы законами, представляется на данном этапе государственного строительства неизбежным не только в связи с пробелами в действующем законодательстве, но и вследствие низкой эффективности процесса принятия новых законов» А. С. Пиголкин, напротив, такую практику считает нелигитимной и утверждает, что Конституция Российской Федерации такого права Президенту не дает. В частности, он пишет: «Правда, ч. 3. ст. 80 устанавливает, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».^[49]

Это положение можно трактовать как предоставление Президенту права осуществлять правотворческую деятельность по всему спектру отношений в нашем государстве. Но оно носит слишком общий характер и не может служить достаточным основанием для расширительного понимания нормотворческих полномочий Президента».^[50]

Действительно, Конституция не дает четкого ответа о возможности издания Президентом актов, заменяющих закон. Непреложным здесь должно оставаться только конституционное правило о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Эта норма, на наш взгляд, свидетельствует о подзаконном характере президентских указов.