Файл: Аппарат государственной власти.pdf

Данную ситуацию по запросу Государственной Думы рассмотрел и Конституционный Суд, который постановил, что «издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции Российской Федерации» (постановление от 30 апреля1996 г.)^[51]

Главной проблемой является, что пока не получили своего развития такие новые, современные и, возможно, перспективные направления научного поиска института государственной службы, как:

- критерии, показатели и методы оценки эффективности государственной службы;

- новые методы управления государственной службой;

- оптимизация численности государственной службы;

- направления повышения доверия населения к институту государственной службы.

2.2. Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации

Российская Федерация включает три типа субъектов:

1) национально-государственные образования (республики);

2) административно-территориальные образования (края, области, города федерального значения);

3) национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).

Все субъекты Российской Федерации обладают определенным правовым положением (статусом), которое характеризуется объемом полномочий, предоставленных Конституцией РФ и другими нормативными актами органам государственной власти и управления субъектов Федерации.^[52]

Федеральное устройство российского государства порождает особен-ности формирования региональных представительных органов власти:

1) многоуровневый, разно статусный характер региональных законо-дательных (представительных) органов власти: республиканские парламенты, представительные собрания краев, представительные думы областей, городские думы (Москва, Санкт-Петербург), представительные органы власти автономных краев и областей;

2) большое разнообразие форм представительных органов власти в субъектах Федерации.

Правовое положение субъектов федерации определяется следующими общими позициями:

- во-первых, все субъекты являются членами Российской Федерации, что юридически зафиксировано Конституцией, принятой всеми гражданами России;

- во-вторых, субъекты федерации обладают самостоятельной учреди-тельной властью, которая реализуется через право образовывать собственные органы государственной власти и управления, самостоятельно решать определенный круг внутренних вопросов, иметь свое законодательство;

- в-третьих, субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке в нарушение Конституции РФ изменять свой статус и полномочия, так как для этого необходимо взаимное согласие федерации и субъекта;

- в-четвертых, статус субъекта федерации закрепляется Конституцией РФ и собственной конституцией - для республик, уставами - для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов;

- в-пятых, территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия;

- в-шестых, отсутствие у субъектов конституционного права на свободный выход из состава Российской Федерации. В противном случае это нарушает территориальную целостность России;

- в-седьмых, субъекты федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти; имеют равные нормы представительства в Совете Федерации Федерального собрания РФ (по два представителя в Совете Федерации - от представительного и исполнительного органов);^[53] Обладают правом законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд РФ. Могут на договорной основе делегировать часть своих полномочий федерации.

Наряду с общими позициями, правовое положение отдельных субъектов федерации имеет свои особенности. Так, например, республики в составе России являются государствами, образованными по национально-территориальному принципу. Несмотря на различие между республиками по размерам территории, численности населения - все они равны между собой в правовом положении. В отличие от краев, областей и других субъектов, они имеют свою конституцию, вправе устанавливать республиканский государственный язык и т. д.^[54]

Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - это государственные образования, созданные по территориальному (национально-территориальному) принципу и обладающие функциями государственной власти. В сфере экономики, финансов, социальной и культурной деятельности их статус и полномочия аналогичны республиканским, но несколько уже в государственно-правовом отношении.

Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить (и почти все, за исключением одного - Чукотского автономного округа) входят в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа.^[55] Вот почему, соглашаясь, что «в целом субъекты Федерации можно подразделить на национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа)», тем не менее, считаем необходимым выделить край и область, с входящим в их состав автономным округом, как отдельный вид субъектов Российской Федерации. Это тем более необходимо, что «вхождение одних субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации» является отличительной или своеобразной чертой российского федерализма.

Край, область, с входящим в их состав автономным округом, отличают от других субъектов Федерации следующие особенности: наличие наряду с муниципальными и административно - территориальными образованиями равноправного с ним субъекта Федерации - автономного округа;^[56] наличие особой государственно-правовой связи между этими субъектами Федерации, которая отличает их отношения с другими субъектами Российской Федерации, поскольку «вхождение предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области» и конституционно закрепленные формы регулирования отношений между этими субъектами Федерации - федеральный закон и договор между органами государственной власти субъектов Федерации .^[57]

Недостаточная четкость формулировки взаимоотношений автономного округа и области (края) породила борьбу между ними, наиболее ярким примером чего стали противоречия между Тюменской областью и ее округами: Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким. Противоречия еще более обострялись тем, что нефтегазодобывающим округам экономически невыгодно пребывание в составе области. Это отражает ситуацию, когда старые промышленные районы деградируют и появляются новые. В этих условиях Тюмень как столица области, находящаяся, тем не менее, на самой ее окраине, не нужна Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому округам. Дело доходило в середине 1990-х гг. до отказа окружных властей участвовать в выборах губернатора и областной думы Тюменской области.

Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области «единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федеральным законом, Уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти».^[58]

Если в досоветский и советский периоды процедура изменения административно-территориального деления отличалась излишней упрощенностью, при которой решения центральных органов управления не требовали согласования с регионами, а местные интересы, следовательно, могли и вовсе не учитываться, то нынешний принцип согласования интересов как региональных, так и местных представительных органов при изменении границ субъектов закупоривает процесс оптимизации территориального устройства страны, приводит к его стагнации. Этот законодательный тупик нуждается в разрешении.^[59]

2.3. Пути совершенствования аппарата государственной власти в России

После распада СССР и возникновения самостоятельного российского госу-дарства в государственном строе страны произошли огромные изменения.

В 1993 г. Россия впервые в своей многовековой истории обрела Конституцию, принятую на референдуме. Она стала одним из важнейших факторов политической стабильности, реализовав принцип сильной президентской власти.

На основе этой Конституции происходят выборы Государственной Думы - нижней палаты парламента, формируется верхняя палата Федерального Собрания РФ - Совет Федерации.^[60]

В соответствии с Конституцией на демократических выборах переизбирается Президент РФ. Выборы законодательной и президентской власти проходят в соответствии с избирательным законодательством. Регулярно проводятся выборы органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, на базе Конституции РФ приведен в действие демократический механизм смены и преемственности власти.

Однако в деятельности государственной власти в России существуют серьезные проблемы: слабость новых государственных институтов, разобщенность власти и общества перед лицом реальных угроз.

У низкой эффективности государственной власти немало политических и экономических причин.^[61] Наиболее существенные среди них таковы:

- унаследованные институты и традиции власти были принципиально не приспособлены для решения новых задач.

Не было в достаточном количестве и обученных кадров, умеющих эти задачи решать;

- отсутствовала правовая база новых политических и экономических отношений, которые, кроме того, вступали в противоречие с практикой, формировавшейся в течение десятилетий;

- строительство новой государственности осуществлялось в условиях жесткого политического противостояния. В поисках компромисса в проведении реформ приходилось принимать не самые эффективные решения, что растягивало преобразования и усиливало связанные с ними тяготы.

В настоящее время ситуация изменилась и есть реальные возможности успешного завершения начатых реформ.^[62]

Сформированы и укреплены базовые принципы новой российской государственности, влияющие на все стороны нашей жизни. Формируется новый корпус управленцев.

Создается практически новая правовая база. При всех издержках законотворчества Федеральное Собрание сыграло важную роль в обустройстве правового пространства страны. В последние годы был принят ряд законов, совершенствующих нашу политическую систему. В частности, законы об Общественной палате, о парламентском расследовании, об участии победившей на региональных выборах партии в наделении полномочиями глав субъектов Федерации. Приняты также решения о совершенствовании отношений между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением.

Происходят серьезные сдвиги в общественном сознании. Люди постепенно осваивают новые, правовые возможности, открываемые свободой частнопредпринимательской деятельности и инициативы. Идет активное освоение гражданами возможностей Конституции и законов для защиты своих прав.

Большинство политиков, трезво оценивая настроения избирателей, не связывают решение каждого конкретного вопроса со сменой общественно-политической и социально-экономической системы. Как правило, спорят не о том, куда идти, а о том, как и когда ее совершенствовать; не о том, быть ли рыночной экономике в России, а о том, какой ей быть.^[63]

Происходит переход от непримиримой политической борьбы к нормальной политической жизни, от конфронтации к сотрудничеству. В этом - основа для консолидации всех конструктивных сил, всего общества. В этом - важнейшее условие преодоления кризиса.