Файл: Конституционный статус субъектов Российской Федерации.pdf

При принятии в РФ части иностранного государства этой территории в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Впервые принятие нового субъекта РФ по действующей Конституции РФ состоялось в марте 2014 г., при котором была совмещена процедура принятия нового субъекта Республики Крым и образования в составе России двух новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя. При этом Севастополь получил статус города федерального значения, что ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 г., определяющей условия принятия нового субъекта РФ, не предусмотрено^[6]. Тем самым, практика пошла вразрез с предусмотренной законодательством процедурой принятия нового субъекта в состав РФ, как совместив процедуры принятия и образования нового субъекта РФ, так и расширив возможности обретения нового правового статуса – города федерального значения — частью иностранного государства, входящего в состав РФ.

Образование в составе РФ нового субъекта — результат внутригосударственных преобразований путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Законодатель не предусматривает возможности разделения, выделения, отделения субъектов РФ и сориентирован на их укрупнение. Изложенное свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России в рамках существующих государственных границ может сокращаться, но уже никак не увеличиваться. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. Между тем возможность «размножения» субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому такая позиция законодателя адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства федерации, проводимую в современной России. Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия инициатором может выступать иностранное государство, при образовании нового субъекта — соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют предложение Президенту РФ.

Процесс объединения условно можно разбить на следующие этапы:

1) инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации;

2) проведение консультаций и решение и поддержка такой инициативы Президентом РФ;

3) проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации;

4) принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;

5) переходный период объединенного субъекта.

В настоящее время осуществлено объединение пяти субъектов РФ и приняты ФКЗ по объединению Пермского, Красноярского, Камчатского краев, Иркутской области, объединенной с 1 января 2008 г., и Забайкальского края, который образован с 1 марта 2008 г. Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, что субъекты России являются «разношерстными», разностатусными, но равноправными государственными образованиями в составе единого федеративного государства, участвующими в решении общегосударственных задач.

1.3 Компетенция Российской Федерации и ее субъектов 

Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ - «Федеративное устройство», причем ст.71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте. Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти. Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия.

Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Эффективность совместной реализации государственной власти Федерацией и субъектами в сфере их совместного ведения во многом зависит от того, каким образом структурированы предметы совместного ведения и каким образом они закреплены в правовой системе федеративного государства. Это обстоятельство сопряжено, в том числе, и с вопросами юридической техники. С проблемой конституционно-правового оформления сферы совместного ведения сталкиваются все федеративные государства. В основных законах зарубежных федераций как иностранные, так и отечественные исследователи находят массу недостатков, предлагают пути их устранения, тем самым, способствуя решению данной проблемы. Проблема структурирования и способов конституционного закрепления предметов ведения остро стоит и в Российской Федерации. С точки зрения юридической техники текст ст. 71, 72 Конституции не вполне совершенен. Данные статьи относят к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения сферы общественных отношений, в частности, федеративное устройство, внешнюю политику и международные отношения, внешнеэкономические отношения, оборону и безопасность. Именно таким образом, думается, и следует формировать перечень предметов, а не перечислять множество более частных вопросов, раскрывающих компетенцию в характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения - сферах общественных отношений. Так, конституционные перечни предметов ведения содержат и конкретные властные полномочия, в частности принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями. Как представляется, предметом ведения должно быть не осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, а чрезвычайные ситуации.

В ст. 71, 72 выделяются также и государственные функции, в частности защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Однако было бы продуктивнее выделить функцию социального обслуживания в целом, а не закреплять отдельные ее элементы. Если, учитывая значимость социальной защиты, разработчики Конституции хотели особо выделить данный аспект, то можно было прибавить фразу «в том числе социальная защита». Конституция выделяет в качестве предметов ведения и объекты ведения, в частности федеральную государственную собственность, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь, что также требует большей четкости и системности. В Конституции разграничиваются отрасли законодательства как предметы ведения, в частности уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное, административно-процессуальное, трудовое, жилищное, семейное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Причем в отношении правового регулирования в Конституции используются понятия «регулирование» (п. «в» ст. 71), «правовое регулирование» (п. «о» ст. 71), «установление правовых основ» (п. «ж» ст. 71), «установление общих принципов» (п. «и», «н» ст. 72) «законодательство» (п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72), «право» (п. «п» ст. 71). Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции можно расценивать как недостаток не только юридической техники, но и ее содержания. Одним из случаев таких недостатков Конституции является использование разных терминов - «общие вопросы» и «координация вопросов» - применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня и сферы регулирования. Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции России к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта». В то же время в отношении сфер «здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты» та же статья Конституции употребляет уже иной термин - «координация вопросов» (п. «ж»). Видимо, следует согласиться и с тем, что отнесение к совместному ведению категории «общие вопросы» является ошибочным.

Как отмечает В.Е. Чиркин, «если органы государственной власти Федерации и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то неясно, кто же будет их конкретизировать». Разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации. Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.
 

Глава 2. Особенности правового статуса отдельных видов субъектов Российской Федерации

1.1 Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика.

Они существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т.д. Республика в составе Российской Федерации – это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (ст. 66)^[7] статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Таким образом, Конституция РФ устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами – республиками в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые, в соответствии с Конституцией РФ, находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов РФ. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем государственной границей Российской Федерации. Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория – пространственный предел ее власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики. Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами РФ, согласно Конституции РФ (ст. 38)^[8], могут быть изменены лишь со взаимного согласия соответствующих субъектов РФ.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, другими субъектами РФ, а также с зарубежными странами. Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционноправовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и нормативными правовыми актами, изданными в республике, действует федеральный закон. Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ.

Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик, а также по другим проблемам. Республика в составе Российской Федерации самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики. Каждая республика имеет свой представительный и законодательный орган (парламент); главу исполнительной власти или главу республики (президента); свое правительство; верховный суд и высший арбитражный суд. Многие республики имеют также свой конституционный суд.

Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору РФ. Важным компонентом конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации является наличие республиканского гражданства. Каждая республика имеет свое гражданство, которое определяется республиканским законом. Наличие гражданства Российской Федерации и гражданства республики в ее составе означает не двойное гражданство, а лишь два уровня единого гражданства. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры. Вопросы владения республиканской собственностью регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации, по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.