Файл: Доходы и расходы бюджета».pdf

Региональные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально- экономических задач. Они характеризуются, во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; в-третьих, гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамическую, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.

Региональные бюджеты – один из главных каналов доведения, как было сказано ранее, до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения.

Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, служащих финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.

Региональные бюджеты играют большую роль в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Местные бюджеты — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

• формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

• распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

• контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов власти — разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов местных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики в России. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При этом резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления обстоятельством стало то, что сама государственная власть была разделена также на два уровня – федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями - и уровень субъектов РФ (региональный), чьи полномочия до сих пор законодательно не определены.

При сопоставлении перечней задач, возлагаемых Бюджетным кодексом на региональные и местные бюджеты, этот «парадокс» отчетливо проявляется. В то время как в статье о муниципальных расходах преобладают содержательные задачи, связанные с предоставлением конкретных услуг (образовательных, медицинских, коммунальных и многих других) населению, статья, касающаяся расходов региональных, посвящена в основном обслуживанию властных и околовластных структур субъектов РФ, а также задач, сформулированных абстрактно (целевые программы, международные связи и т п.). Это обстоятельство свидетельствует о том, что федеральный законодатель до сего момента весьма смутно представляет себе, какие содержательные функции, кроме оказания финансовой помощи местным бюджетам, оправдывают существование субъектов РФ как самостоятельного уровня власти. В условиях, когда большинство субъектов РФ являются получателями федеральной финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные бюджеты. Это решение полностью отдано на усмотрение региональных органов власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого "регулирования".

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 - 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. В этих условиях главными источниками доходов для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Но что данная "подпитка" не контролируется муниципалитетами: руку на "рубильнике" держит администрация региона. Именно она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. В условиях, когда региональные элиты лишились прямого административного контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным им средством для того, чтобы держать в повиновении муниципалитеты. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например судебно-правовые.

В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность — важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагают хорошим и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.

Иными словами, бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление. Так как на сегодняшний день в России общественный контроль за бюджетными расходами, в связи со слабостью институтов гражданского общества, фактически отсутствует.

В связи с этим предлагается провести политику оптимизации государственных расходов основными задачами, которой являются:

1. Следует установить жесткие сметы расходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений. Необходимо пересмотреть статус государственных унитарных предприятий. Большинство из них должно получить статус акционерных обществ со 100-процентным государственным участием. Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо взять под контроль обязательства, принимаемые от их имени бюджетными учреждениями, фиксировать их на лицевых счетах в органах федерального казначейства.

2. Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Основы такого механизма к настоящему времени созданы. И законодательная, и исполнительная власть значительно повысили ответственность за принимаемые решения и их реализацию. Однако очень многие из ранее принятых законов по-прежнему возлагают на федеральный бюджет груз непомерных обязательств. Одной только ежегодной приостановкой действия финансово необеспеченных положений этих законов не обойтись.

3. Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств.

4. Предстоит продолжить оптимизацию сети высших и профессиональных учебных заведений в соответствии с потребностями страны. Нуждаются в уточнении источники финансирования этих организаций. Оптимизация сети научных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, должна быть проведена путем сосредоточения средств на поддержке наиболее перспективных тем и направлений. Прозрачность соответствующих финансовых потоков должна быть обеспечена за счет внедрения практики публичной отчетности. Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы.

5. Осуществление государственных закупок (заказов) должно происходить прозрачно, на конкурсной основе.

6. Осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере.

7. Повышение оплаты труда государственных служащих в размерах, необходимых для обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, при прочих равных условиях должно происходить в том числе за счет сокращения общей численности занятых в государственном секторе.

8. До конца текущего года следует определить механизм перехода к новой модели пенсионной системы, включающей накопительную составляющую, выработать план необходимых мероприятий по ее осуществлению и принять соответствующие законы. В 2010 году продолжать пенсионную реформу. При ее осуществлении нельзя допустить снижения достигнутого уровня пенсионного обеспечения сегодняшних пенсионеров.

9. Хотя перечень осуществляемых федеральных целевых программ был существенно сокращен, это сокращение произошло в основном за счет объединения ранее действовавших программ при сохранении прежних объемов их ресурсного обеспечения. В 2010-2011 году особое внимание при подготовке программ должно быть уделено реформе государственной службы, реформе судебной системы и ее развитию.

Необходимо усилить ответственность государственных заказчиков федеральных целевых программ, за реалистичность предусматриваемых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления. Федеральные целевые программ должны базироваться на четко определенных критериях, ясных индикаторах, увязанных с их ресурсным обеспечением. Контроль за выполнением программ должен обеспечивать государственным заказчик