Файл: Бюджетная система РФ: этапы становления и перспективы развития.pdf

При этом в целях смягчения болезненной адаптации в переходный период общая направленность бюджетной политики в 2015-2016 гг. носила стимулирующий характер: дефицит консолидированного бюджета в 2013 году составил 1,2% ВВП, в 2016 году ожидается на уровне выше 4,0% ВВП; расходы консолидированного бюджета: 35,0% ВВП в 2013 году и 37,0% ВВП в 2016 году; ненефтегазовый дефицит составил 10,2% ВВП в 2013 году, в этом году он может превысить этот уровень. В результате, несмотря на присущие отечественной экономике «жесткости», итоги 2015-2016 годов наглядно продемонстрировали ее высокую способность к адаптации при относительно скромных трансформационных потерях выпуска: ВВП в 2015 году сократился на 3,7% по сравнению с падением на 7,8% в 2009 году при менее масштабном внешнем шоке.

В 2017 г. было запланировано продолжение снижения общего объема доходов федерального бюджета до 17,5% с 18% ВВП в 2016 г., что существенно ниже уровня исполнения 2015 г. (20,3% ВВП). При этом снижение происходит за счет сокращения поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть (табл.2).

Таблица 2

Основные параметры федерального бюджета в 2015–2017 гг. (млрд руб. и %ВВП)

В то же время поступления от ненефтегазовых доходов достаточно стабильны. Общий объем расходов, который должен немного вырасти по итогам 2016 г. до 21% ВВП с 20,8% в 2015 г., в 2017 г., напротив, несколько сократится до 20,5% ВВП. Дефицит бюджета в 2017 г. планировался на уровне 2015 г. в 3% ВВП. При этом почти весь объем дефицита (около 2,7% ВВП) планировалось покрывать за счет средств Резервного фонда.

В целом переход на одногодичный бюджет в текущих условиях, прежде всего, с точки зрения неясности макроэкономических параметров в среднесрочной перспективе, был достаточно логичным. В то же время отсутствие четких и законодательно закрепленных среднесрочных планов хотя бы по общим параметрам бюджета (доходы, расходы, дефицит, основные источники его покрытия) несет в себе определенные бюджетные риски. 

Политика доходов федерального бюджета основана на сценарных условиях функционирования экономики Российской Федерации и основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

Политика доходов федерального бюджета сформирована с учетом изменений в налоговом и таможенном законодательстве, а также иных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Таким образом, к настоящему времени можно констатировать, что процесс подстройки российской экономики к изменившимся внешним условиям в целом завершился. При этом результаты произошедшей адаптации, хоть и не безболезненной для отечественной экономики, выгодно отличают Россию от многих сырьевых стран, оказавшихся неподготовленными к внезапному изменению ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках. Так, России удалось избежать ловушки спирали индексации бюджетных расходов, ситуация на рынке труда оставалась стабильной. Благодаря накопленным резервам и проведению взвешенной бюджетной политики Россия убереглась от участи сырьевых стран^[7].

Реализация в 2015-2017 гг. бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений позволила стабилизировать дефицит консолидированных бюджетов субъектов в пределах 0,1% ВВП.

Таблица 3

Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов в 2015-2017 гг., млрд рублей

Объем налоговых и неналоговых доходов на субфедеральном уровне сохранился на стабильном уровне по отношению к ВВП с небольшим снижением к 2018 году на фоне сокращения прибыли нефтегазового сектора со стабилизацией цен на нефть на равновесном уровне после временного превышения этого уровняв 2016 году.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов в 2015-2017 годах были со стабильным ежегодным приростом на уровне 4%-5%. В то же время произошло сокращение объема расходов консолидированных бюджетов субъектов в процентах к ВВП с 11,6% в 2016 году до 11,3% в 2017 году на фоне аналогичного снижения доли доходной части по отношению к ВВП.

Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации постепенно сокращается с -52 млрд рублей в 2016 году до - 25 млрд рублей в 2017 году.

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов в рассматриваемом периоде являются ценные бумаги, кредиты от кредитных организаций, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов субъектов, и прочие источники финансирования.

Таблица 4

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов в 2015-2017 гг., млрд рублей

Оказание поддержки со стороны федерального бюджета в финансировании первоочередных расходов регионов происходит путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, которые сохраняют ведущую роль в системе межбюджетного регулирования.

Предоставление субсидий и иных межбюджетных трансфертов осуществляется с учетом необходимости сокращения количества указанных межбюджетных трансфертов, в том числе путем консолидации, исходя из необходимости объединения различных видов трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, для повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании межбюджетных трансфертов.

Предоставление субсидий бюджетам субъектов с поэтапным переходом на предоставление консолидированной субсидии в рамках соответствующей госпрограммы (подпрограммы), в том числе за счет постепенной оптимизации иных межбюджетных трансфертов и их перевода в другие более формализованные формы межбюджетных трансфертов или выплат за счет средств федерального бюджета.

Субвенции на финансирование публичных нормативных обязательств проиндексированы с учетом уровня ожидаемой инфляции.

Обеспечение устойчивого и сбалансированного исполнения бюджетов субъектов, сохранение безопасного уровня долговой нагрузки должно быть обеспечено за счет принятия и реализации субъектами программ оздоровления государственных финансов с учетом методической поддержки Минфина России. Указанные программы должны быть сформированы на основании типовой программы по следующим направлениям:

- увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов;

- оптимизация бюджетных расходов;

- совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне;

- утверждение (исполнение) субъектом дефицита бюджета на уровне не более 10% общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации в 2015-2017 годах характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при снижении уровня дефицита с 2,3% ВВП в 2015 году до 0,8% ВВП к 2018 году (см. Приложение).

В структуре расходов бюджетов бюджетной системы по разделам функциональной классификации в 2015-2017 гг. основную долю расходов продолжат занимать расходы на социальную политику (11,8% ВВП в среднем за 2015-2017 гг.), национальную оборону и национальную безопасность (совокупно 4,6%-5,1% ВВП в 2015-2017 гг.). По мере постепенной консолидации бюджета, оптимизации расходов и повышения их эффективности ожидается постепенное сокращение доли этих расходов при одновременной стабилизации расходов на человеческий капитал.

На 2018 год основными направлениями бюджетной политики остаются снижение уровня инфляции, процентной кредитной ставки, активизация промышленного производства в условиях импортозамещения. Экономические прогнозы предполагают возобновление мирового экономического роста, сохранение финансово-экономических санкций. В этих условиях прогнозируемый рост ВВП в 2018 году – 1,5%.

Таким образом, структурные проблемы экономики сохраняются на весь плановый период, включая 2018 год, главная из которых – уменьшение Резервного фонда и ФНБ, за счет которых покрывается дефицит бюджета. Затрудняет перестройку демографическая обстановка: рост числа людей пенсионного возраста при естественной убыли населения. Для обеспечения пенсионных выплат на прежнем уровне существует два выхода: увеличение налоговой нагрузки или перераспределение бюджетных средств в пользу ПФР. Сопутствующими проблемами являются низкий пенсионный возраст, неэффективная система переподготовки и переквалификации, отсутствие условий для повышения мобильности трудовых кадров.

2.2. Перспективы развития бюджетной системы

Одной из основных задач, стоящих перед бюджетной системой Российской Федерации, является необходимость обеспечения всестороннего развития экономики страны, а также социальной сферы. Достижение этих результатов невозможно без последовательной, эффективной и прозрачной реализации бюджетного процесса. В целях обеспечения этих условий Министерство финансов Российской Федерации активно проводило внедрение программно-ориентированных методов бюджетного планирования и исполнения, а также дальнейшее развитие автоматизированных систем в сфере бюджетных финансов. Благодаря бюджету государство формирует и использует общенациональный централизованный фонд денег, и именно благодаря этому государство организует перераспределение общественного продукта для удовлетворения национальных потребностей, поэтому эта тема всегда актуальна. Формирование и утверждение сбалансированного бюджета является основной функцией Министерства финансов и Правительства Российской Федерации.

Основные направления бюджетной политики на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов разработаны на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, подготовленных Министерством экономического развития Российской Федерации в «базовом» варианте.

Базовый прогноз среднесрочного экономического развития на 2018-2020 гг., положенный в основу параметров бюджета, построен на сценарных условиях, предполагающих стабильное развитие мировой экономии и сохранение цен на нефть марки «Юралс» на уровне 40 долл. США за баррель на протяжении прогнозного периода. Кроме того, в его основу взята гипотеза о сохранении финансово-экономических санкций до конца прогнозного периода.

При стабилизации ситуации в мировой экономике и на финансовых и товарных рынках ожидается постепенное восстановление экономического роста в России. Темп роста ВВП в 2018 году выйдет в положительную область и составит 0,6%, а в 2019-2020 годах стабилизируется около 2%, что в среднем (1,5% в год за период 2018-2020 гг.) соответствует оценкам темпов роста потенциального выпуска.

Оживление экономической активности будет поддерживаться как внутренним, так и внешним спросом. Положительные темпы роста мировой экономики в 2018-2020 годах обеспечат рост российского товарного экспорта как в физическом, так и в стоимостном выражении.