Файл: ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ ОТРАСЛИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (Материальные правоотношения по социальному обеспечению в РФ).pdf

В процессуальных отношениях соответствующим субъектом будет являться вышестоящий орган по отношению к органу, принявшему спорное решение (например, Главное бюро медико-социальной экспертизы), прокуратура, а также суды общей юрисдикции.

Время возникновения второго субъекта (органа) его правосубъективности в сфере социального обеспечения определяется нормативным актом об учреждении и компетенции (его уставами, нормативными актами и др.), включает его права и обязанности по социальному обеспечению.

Объектом правоотношения по социальному обеспечению является конкретное социальное благо (вид обеспечения), по поводу которого устанавливается данное правоотношение субъектов. Различным объектам соответствуют различные виды правоотношений. Объект правоотношения отвечает на вопрос о том, что является предметом данного правоотношения его субъектов, то есть получение какого блага.

В процессуальных правоотношениях по реализации права на получение пособий по социальному обеспечению (пенсий, пособий и др.), объектом является правовое действие по установлению права на данный вид обеспечения и его цели или правовое действие по установлению необходимого определенного юридического факта. Каждый вид социального обеспечения (пенсия, пособие, компенсация, услуга) имеет ряд характеристик, позволяющих ограничить их от выплат и услуг различной правовой природы. Пенсия-это ежемесячная выплата, которая предназначена для материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или длительное время занимавшихся определенной деятельностью, а также нетрудоспособных, потерявших кормильца^[9]. Пособие - это выплата гражданам в установленных законом случаях на ежемесячной или единовременной основе в целях возмещения утраченного заработка или оказания материальной поддержки.

Услуга - это деятельность, направленная на удовлетворение потребностей граждан^[10].

В основных материальных правоотношениях объектом является реализация прав на данный вид обеспечения, то есть получение его в денежной или натуральной форме. В процессуальных правоотношениях объектом судебного иска является рассмотрение спора в сфере социального обеспечения по поводу нарушенного права. Все объекты указанных правоотношений служат поводом для гражданина установить эти правоотношения, они также определяют действия, поведение субъектов в этих правоотношениях. Для каждого конкретного вида правоотношений по социальному обеспечению существует особый объект, по поводу которого возникло данное правоотношение субъектов. Поэтому, раскрывая конкретный вид права на социальное обеспечение, необходимо указать не только его субъектов, их права и обязанности, но прежде всего его объект как один из существенных элементов правоотношения. При этом следует руководствоваться названием правоотношения, поскольку его объект уже присутствует в нем. Так, в пенсионных отношениях по старости объектом является получение пенсии по старости, в пенсионных отношениях по инвалидности - пенсия по инвалидности. В процессуальном законе о них объектом будет назначение соответствующей пенсии по старости или инвалидности. Конкретный объект присутствует в названиях не только материальных правоотношений, но и процедурных и процессуальных. Например, названия процессуальных правоотношений - в целях назначения пенсий по старости, пособий по инвалидности, пособий по временной нетрудоспособности, пособий на ребенка, пособий по безработице, компенсаций беженцам – уже указывают на соответствующий объект процессуальных правоотношений. Аналогично процессуальным правоотношениям по спору о размере пенсии по старости или спору о назначении социальной пенсии.

---

Следует понимать, что поскольку право на тот или иной вид обеспечения реализуется в правоотношениях социального обеспечения, для чего эти правоотношения возникают, то их целью является обеспечение реализации этого права, то есть назначение и получение этой пенсии, пособия, компенсации или службы соответственно.

2. ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ ОТРАСЛИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ.

2.1. Функция отрасли права социального обеспечения

Функция отрасли права социального обеспечения представляет собой сущностное свойство. Как правило, носителем функции является определенная система, состоящая из элементов. Каждый элемент системы обладает определенным свойством. Функция системы заложена в структуре самой системы, в свойствах ее элементов. Формирование функций связано с формированием структуры системы, являющейся носителем функции.

Вопрос формирования правовых функций является новым для права социального обеспечения и до настоящего времени в литературе не рассматривался. Причиной этому, возможно, явилось мнение о разделении функций на правовые и функции социального обеспечения. Действительно, данная концепция определенным образом снимает вопрос о формировании функции, поскольку правовые функции формируются путем принятия нормативного акта, а формирование функций непосредственно социального обеспечения (фактически функций государственных органов) в этом случае находится за пределами отрасли права в сфере государственного управления^[11].

Разделение функций в праве социального обеспечения на функции права и функции социального обеспечения представляется очень условным и схематичным. Данное разделение возможно только с позиций глубокой научной абстракции, в реальной жизни ни одна из государственных функций социального обеспечения не может быть реализована, не будучи облаченной в правовую форму, более того, внешне каждая функция социального обеспечения проявляется именно как правовая. С другой стороны, новые виды социального обеспечения не могут ограничиваться исключительно принятием правовых норм, устанавливающих основания и порядок их предоставления. Без определения компетентного государственного органа, предоставляющего данный вид социального обеспечения, и установления процедуры его предоставления правовая норма не будет функционировать. Следовательно, при определении функции права социального обеспечения необходимо исходить из того, что данная функция является и функцией органов социального обеспечения. Вопросы формирования функций затрагивают и сферу управления социальными рисками^[12].

---

Формирование определенной функции права социального обеспечения является достаточно сложным процессом. В первую очередь данный процесс должен быть направлен на формирование необходимой нормативной базы, принятие федеральных законов, поскольку права и обязанности сторон в праве социального обеспечения устанавливаются на законодательном уровне. Кроме этого, социально-обеспечительные правоотношения, как правоотношения с участием государственного органа, обязательно требуют наличия процедурных правоотношений и соответственно норм, их регулирующих. Участие государства в правоотношениях по социальному обеспечению требует указания на конкретный государственный орган и определение его компетенции.

Несмотря на существенные различия функций права социального обеспечения, формирование каждой функции подчиняется определенным закономерностям. Поскольку носителем функции является система государственных органов социального обеспечения, действующих на основании правовых актов, то в первую очередь важна структура системы, т.е. наличие определенного государственного органа с установленной компетенцией, а также наличие норм материального права, устанавливающих права и обязанности субъектов. Еще одним из элементов является обязательное наличие процедурных норм, регулирующих процедурные правоотношения. В целом указанные три элемента могут составлять основу механизма формирования функции права социального обеспечения. Элементы механизма формирования правовой функции являются сложными системными образованиями. Примером этого может служить система норм материального права с наличием сложных внутрисистемных связей.

Такая функция, как функция замещения предшествующего дохода, характерная для пенсионного обеспечения, требует наличия пенсионного закона, устанавливающего основания и размер пенсионного обеспечения. Разделение пенсионной системы на страховую и государственную, оформившееся в начале 2000-х годов, заложило в основу каждой подсистемы в качестве фундамента федеральный закон, который условно можно именовать системообразующим. Но если страховая пенсионная система достаточно логична по своей структуре, то система государственного пенсионного обеспечения дискретна, что затрудняет формирование целостного представления о государственном пенсионном обеспечении, а также реализацию права на пенсионное обеспечение гражданами в случае работы на различных государственных должностях^[13].

---

Фундамент страховой пенсионной системы представляет Федеральный закон "О страховых пенсиях"^[14], содержащий основные положения пенсионного обеспечения застрахованных граждан: виды пенсий, условия назначения, определения основных юридических фактов, основы процедуры назначения и выплаты пенсий.

Сложность пенсионных отношений, регулируемых законом, предполагает наличие сложных конструкций правовых норм, основанных как на гипотезах, так и на диспозициях правовых норм. Конструкционные связи между нормами предполагают их тесное взаимодействие при регулировании отношений на таком уровне, что применение норм возможно только в совокупности, в системе.

Отсутствие нормы в системе приводит к существенному пробелу или неопределенности нормы, преодолеть которые конструкция не может. Особое значение в конструкциях на основе гипотез имеют дефинитивные нормы, поскольку от точности определений во многом зависит качество правоприменительной практики.

Отдельные нормы права могут являться элементами различных конструкций, этим юридические конструкции правовых норм принципиально отличаются от широкого понимания нормы права, при котором норма вбирает в себя несколько статей нормативного акта^[15]. Если предположить обратное, т.е. то, что определенное положение включено только в соответствующую норму, то оно уже навряд ли может являться частью и другой нормы. Теория права на сегодняшний день не содержит положений, согласно которым один и тот же элемент права может быть частью двух или нескольких правовых норм.

Понятие же "конструкция правовых норм" позволяет более гибко подойти к решению данного вопроса, конструктивные связи могут связывать норму с различным количеством норм, количество конструкционных связей не ограничено, причем существующие нормы и конструкционные связи можно использовать для создания новых правовых норм.

Например, гипотеза ст. 8 Закона "О страховых пенсиях" имеет в своем содержании такой юридический факт, как страховой стаж, продолжительность которого для возникновения права на страховую пенсию по старости должна быть не менее 15 лет. Но страховой стаж в обязательном порядке также присутствует и в гипотезах ст. ст. 8, 9, 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Закон о страховых пенсиях) как необходимый элемент юридического состава для назначения пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, хотя и без требования о продолжительности. Определение страхового стажа содержится в ст. 3 Закона о страховых пенсиях (дефинитивная норма), периоды, включаемые в страховой стаж, раскрываются в ст. ст. 11, 12 указанного Закона. Статьи 13, 14 содержат положения о порядке подтверждения и подсчета страхового стажа. Можно сделать вывод о том, что п. 2 ст. 3 и ст. ст. 11, 12, 13, 14 Закона "О страховых пенсиях" связаны в единую конструкцию с гипотезой ст. 8, предусматривающей юридический факт - страховой стаж.

---

Индивидуальный пенсионный коэффициент (ИПК), являющийся необходимым условием для назначения страховой пенсии, дефинитивно определяется в п. 3 ст. 3 Закона о страховых пенсиях. Как факт, имеющий количественное измерение, он содержится в гипотезе ст. 8, устанавливающей минимальный размер ИПК - 30. Эти две нормы не могут существовать одна без другой: без наличия ст. 8 п. 3 ст. 3 теряет смысл, без п. 3 ст. 3 ст. 8 неприменима. Значит, существуют органические системные связи, позволяющие говорить о наличии конструкции правовых норм.

Следует отметить, что понятие "индивидуальный коэффициент пенсионера" активно используется и при расчете размеров пенсий, который указан в ст. 15 Закона о страховых пенсиях. Это подтверждает, что количество конструкций, включающих определенную норму как элемент, может быть более единицы. И страховой стаж, и ИПК объединены в один юридический состав, определяющий право на пенсию по старости. Связь между юридическими фактами служит объединительным звеном и для юридических конструкций, описанных выше. В результате этого возникает более сложная юридическая конструкция, элементами которой будут не просто отдельные нормы, а конструкции более низкого порядка.

Использование в гипотезах норм общеправовых юридических фактов, таких как инвалидность (ст. 9), смерть, безвестное отсутствие (ст. 10), говорит о наличии в гипотезах данных норм бланкетных элементов, позволяющих связать эти нормы с нормами иных правовых институтов. В этом случае, думается, связи между нормами не до такой степени существенные, чтобы говорить о конструкциях правовых норм, связи характеризуются отсылочностью, бланкетностью.

Непростым является теоретический вопрос о взаимоотношении законов и подзаконных нормативных актов и о роли подзаконных нормативных актов в правовом регулировании. В данном контексте об этом вопросе можно говорить как о возможности включения подзаконных нормативных актов в конструкции правовых норм наряду с нормами законов.

Функциональный подход к праву формулирует данную проблему более конкретно: "Может ли конструкция правовых норм выполнить регулятивную функцию без подзаконных нормативных актов?" Существующее положение в российском праве социального обеспечения говорит о том, что без подзаконных актов прямое применение законов вряд ли возможно, что свидетельствует о необходимости включения в конструкции норм подзаконных нормативных актов.

Например, юридическая конструкция, связанная с определением юридического факта "страховой стаж", будет неполной без Постановления Правительства РФ от 2 октября 2014 г. N 1015 "Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий"^[16], Постановления Правительства РФ от 28 августа 2014 г. N 869 "Об установлении тождественности профессиональной деятельности, выполняемой после изменения организационно-правовой формы и (или) наименования учреждений (организаций), профессиональной деятельности, выполнявшейся до такого изменения, в целях досрочного пенсионного обеспечения по старости"^[17] и целого ряда актов в ранге постановлений Правительства, регулирующих вопросы включения отдельных периодов в страховой стаж^[18].

---