Файл: Бюрократия и бюрократизм в государственном управлении.pdf

В начале нашего века немецкий социолог М. Вебер создал теорию рациональной бюрократии как базу организации современного типа, которая пришла на смену учреждениям, основанным на традициях либо индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшей степени продуктивности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных методов осуществления управления людьми^[6]. Она выше любой иной формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Важным для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила понятны всем; задача правил ясна; определены условия использования правил; точное формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, специфическими чертами бюрократического управления являются^[7]:

• регламентированность, иными словами, функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению;
• иерархичность, иными словами, каждое должностное лицо обладает четко поставленной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;
• отстраненность от владения средствами управления, иными словами, средства, служащие для выполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, таким образом, должностное лицо не может присвоить себе свою должность, и она не может быть продана, подарена либо передана по наследству;
• постоянство, иными словами, должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой постоянного служебного продвижения, а после отставки ¾ с гарантированной пенсией;
• опытность и безличность, иными словами, должностные лица назначаются на базе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, применяющую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать данную структуру, и уделяющую ключевое внимание недискреционным аспектам управления»^[8]. Бюрократическую организацию он понимал, как более рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе. База ее рациональности заключается в обезличении ее функционирования. Это дает некоторые гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он выделяет два существенно разнообразных типа бюрократической организации^[9]: патримониальная бюрократия и рациональная бюрократия.

Патримониальная бюрократия. Данный тип организации бюрократии в наибольшей мере носит исторический характер. Более широко был встречающийся в Древнем Египте, Римской империи позднего периода, Китае и в Западной Европе эпохи абсолютизма. Для нее свойственны такие черты.

Нахождение непосредственно в распоряжении господина (правителя) специфичного аппарата управления.

Назначение на государственную должность изучается как милость правителя, которую он оказывает лишь тем лицам, на чью преданность может положиться. Принцип личной преданности тут является одним из базовых условий.

Чиновники наделяются полномочиями не на постоянной базе, а от случая к случаю. По этой причине кроме бюрократической "беспристрастности" решение конкретного дела в колоссальной мере было обусловлено личным усмотрением чиновника.

Границы между областями полномочий патримониальных чиновников содержат противоречивый характер. По этой причине для занятия руководящей должности не требовалось присутствие специальных образования и подготовки у претендентов.

Факт властных полномочий чиновники изучают как личную привилегию и считают весьма законным вероятным извлечения личных экономических интересов.

Такой подход к организации бюрократии (имперская модель бюрократии), зачастую, использовался (да и используется) в странах с антидемократическими политическими режимами. Большей безупречности он достиг в Китае, где использовался больше двух тысяч лет - вплоть до начала XX века, создавая прочность существующей имперской системе.

Специалистами упоминается, что одним из важных секретов данной уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело вероятности понимать себя самостоятельной политической силой. Для данного осуществлялись хорошо рассчитанные и проверенные на практике меры, которые позволяли верно держать их на положении лакеев. Основательно соблюдался принцип автономизации бюрократии, для предотвращения вероятности создания бюрократической корпорации использовались характерные механизмы разобщения интересов чиновников. В общем они негативно воздействовали на продуктивность работы бюрократической системы, но государство отдавало преимущество недопустимости вероятности появления в чиновничьей среде организованной коалиции. Существующая система "сдержек и противовесов" проявлялась в следующем.

Недостаток у чиновников узкой специализации, которая позволяла при надобности иметь вероятность их безболезненной замены.

Присутствие постоянного конкурса среди кандидатов на замещение должности в бюрократической организации, благополучная сдача специальных экзаменов либо дача взятки не было гарантией успеха.

Весьма недостаточная перспектива служебной карьеры. Это условие лишало смысла у чиновника желания формирования системы личных связей, которые способствовали продвижению по службе.

Личная корреляция чиновников всех управленческих уровней от волеизъявления императора. Должность главы правительства не предусматривалась, данную функцию выполнял сам император, который лично назначал чиновников на занимаемые должности.

Использование жестких мер, которые были нацелены против вероятности установления неформальных связей в кругу чиновников. К числу данных мер относились: запрет на личную дружбу; запрещение чиновникам, относящимся к одному семейному клану, служить в одной провинции.

Запрет на вступление в брак с женщинами из числа местных жителей.

Оплата труда чиновника всецело зависела от его умения выжать из императорских подданных наибольшее количество доходов, включая и в свою личную пользу. Данный весьма популярный среди чиновников "грех" делал его весьма уязвимым. По этой причине и позволял власти держать его под страхом разоблачения, таким образом, он был очень послушным и управляемым.

Запрещение получения собственности, которая находилась под юрисдикцией государственного чиновника.

Полное отсутствие у чиновника корпоративных гарантий и беззащитность от вероятности использования по отношению к нему произвола со стороны высшей власти (произвольное увольнение, понижение в должности, другие виды взысканий).

Весьма тщательный контроль за потенциально наиболее серьезной для власти высшей и средней бюрократии, осуществляемый обладающей широкими карательными полномочиями секретной полицией (цензоры).

В данной связи небезынтересным является государственный подход к институту создания советских государственных служащих. Сразу же по приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на более главные должности в государственном аппарате. Руководящие посты могли занимать лишь члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандидатур партийными комитетами соответствующих уровней.

"Рациональная бюрократия". Как один из видов организации управленческой деятельности появляется в государствах с разработанными формальными правилами, которые были предназначены управлять деятельность управленческого аппарата. Данная особенность является отличительным качеством ее рационального характера. Действия чиновников регламентируются специальным законодательством и основываются на следующих условиях.

Они лично свободны и подчиняются власти только в тех случаях, что касается их должностных обязанностей.

Есть ясная организованная иерархия должностей.

Любая должность предусматривает набор строго определенных полномочий.

Занятие должности осуществляется на базе добровольного договорного соглашения.

Кандидаты на занимаемую должность отбираются и после назначаются, учитывая дополнительных требований (присутствие специального образования, возраст, состояние здоровья, трудовой стаж и т.д.). Организации, состоящие из выборных чиновников, не изучаются бюрократическими в строгом смысле слова. Понимается, что данных чиновников невозможно подчинить дисциплине.

Формой вознаграждения за выполнение должностных обязанностей является постоянное денежное содержание с вероятности получения пенсии.

Государственная должность рассматривается как единственный (либо основной) тип занятий чиновника.

Вероятности карьерного роста формируется по формальным и личным качествам чиновника.

Чиновник отделен от права владения на методы управления и не имеет права на "монополизацию" занимаемой должности. В рамках исполнения служебных полномочий он обязан подчиняться установленной дисциплине и соответствующему контролю. Чиновник обязан выполнять свои обязанности "без гнева и пристрастия". Для совершенного варианта организации деятельности бюрократии свойственные: объективность, беспристрастность и формализм. В роли методов, которые предназначены ограничивать властно-эгоистические устремления чиновников предлагаются: коллегиальное управление, наличие реального механизма разделения властей, формирование прямой и представительной форм демократии.

Таким образом: бюрократия – это тип государственного управления, при котором свойствена четкая управленческая иерархия, сосредоточение всех дел управления в органах центральной государственной власти, которая действует в рамках предписаний, правил и стандартов, и через показатели анализа и продуктивности работы, компетенцию оцениваются действия подчиненных; под бюрократией подразумевают в том числе класс лиц, ясно выделенных и отделенных от остального социума, которые являются представителями центральной государственной власти. 

В научном отношении более изученной понимается теория бюрократии немецкого ученого-социолога М. Вебера, которая изложена в фундаментальном труде "Хозяйство и общество"^[10]. Она является основой современного понимания вопросов, а в том числе практики государственного управления. В своей трактовке бюрократии он является как "ценностно-нейтральный позитивист". Используемые им подходы в изучении феномена бюрократии и сделанные выводы являются базой для дальнейшего формирования науки административного права и теории государственного управления в XX веке. В XXI веке они в том числе интересны для ученых не только с исторической позиции.

Глава 2. Анализ формирования и борьбы с бюрократизмом в государственном управлении

2.1 Факторы формирования бюрократизма в государственном управлении

Бюрократизм является характеристикой системы управления, стиля руководства, отражающее главенство формы над содержанием управленческой деятельности, отчуждение государственного аппарата по отношению к социуме, превращение методов административной деятельности в самоцель; формализм, служебную волокиту^[11]. Изучения проблем бюрократизма занимают ключевое место еще со времен Аристотеля и Платона. Но результаты данной общественной проблемы по прошествии времени не только не уменьшаются, а шаг за шагом увеличиваются. Государственная бюрократия призвана осуществлять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. При бюрократизме деятельность органов исполнительной власти крайне затруднена и нацелена на гарантирование ведомственных интересов в ущерб интересам социума, во вред ему, что зачастую характерна и историческими спецификами формирования российской государственной службы. По причине этого для наиболее полного раскрытия сущности бюрократизма нужно проанализировать его природу, специфику, сложившуюся в момент исторического формирования, воздействия национальных традиций, российскую особенность. Бюрократизм появился еще в рабовладельческом обществе и в частности сформировался в восточных деспотиях, основывающихся согласно с лексикой К. Маркса на «азиатском способе производства».

Бюрократизм формировался вследствие исторически закономерного процесса выделения управления в специфичный вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его нужными для управления властными полномочиями. Своим происхождением бюрократическая система управления в России обязана Германии, где были заимствованы и табель о рангах, и своеобразная автономия чиновничества от управляемого им народа. Петр I предпринял реформирование российского государства, которое привело к появлению централизованного бюрократического аппарата. В годы административных реформ Петра I появился новый механизм управления страной. Приказная система, которая была практически лишена системности, пришла на смены коллегиальной. Новая система управления была шагом вперед в государственном строительстве: она пришла на смену архаичной приказной системе, являясь одним из ключевых элементов европеизации России, и, в конце концов, в условиях феодального правопорядка положила начало законности. Положительным является то, что Петр I понимал присутствие изъянов, которые присущие бюрократии, и пытался преодолеть их, но пользовался методами, которые не могли принести нужного эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же методами. Весьма ключевыми для становления отечественной государственной службы является XIX век, по той причине в середине его было сформулировано «административное право» чиновничества. Но в 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве дел всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно»^[12].