Файл: Федеративное устройство России: понятие и принципы (Понятие федеративного устройства).pdf

Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и ее субъектов закреплено в федеральной конституции. Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации. Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.

Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром. Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

Включение норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции. Сторонники признания России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что правовым основанием образования Российской Федерации являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г. действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ).

1.2. Развитие федеративного устройства России

Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа:

• создание основ социалистической модели федерализма (1918 - 1936 гг.);
• утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.);
• реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация, как план государственного устройства на переходный период, стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 г.

После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская Федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.^[1]

На российской территории произошло образование республик и областей по национальному и географическому признакам, хотя четких границ национального расселения населения не устанавливалось, как не было и четкого различия между республикой и областью, а также разграничения компетенции между центральным правительством и автономными образованиями. Кроме того, административно-территориальные части России включали также губернии и области. В 1923 г., например, в состав РСФСР входило 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

В 1922 г. был провозглашен СССР - новое федеративное государство, которое включало в свой состав формально равные субъекты - социалистические республики, обладавшие правом выхода из Союза. В действительности это была фиктивная федерация с ярко выраженной тенденцией к созданию централизованного унитарного государства. РСФСР вошла в состав СССР на правах отдельной союзной республики. При этом статус ее автономий и административно-территориальных единиц не изменялся. Было провозглашено, что субъекты Советского Союза - республики - являются национальными по форме и социалистическими по содержанию. Руководящая роль Коммунистической партии, которая официально характеризовалась как интернациональная сила, превращала Советский Союз по существу в фактически унитарное государство с формальными признаками федеративного государства, построенного по национальному принципу.

После вхождения РСФСР в состав СССР на правах союзной республики сложилась уникальная с точки зрения территориально-государственной структуры ситуация, когда в состав федеративного государства входило другое федеративное государство, наряду с унитарными государствами. В этот период вопрос о национально-территориальной структуре РСФСР отошел на второй план, поскольку на первый план вышли вопросы укрепления Союза ССР как единого жестко централизованного государства.

В 1936 г. была принята новая Конституция СССР, а в 1937 г. по аналогии с общесоюзной была принята новая Конституция РСФСР. В составе РСФСР насчитывалось 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 национальных округов (последние не были перечислены в тексте Конституции). Края и области, в которых проживала большая часть населения РСФСР, в качестве субъектов Федерации не признавались. Автономные республики являлись государствами, но не суверенными, поскольку их основные законы - Конституции - подлежали обязательному утверждению высшим органом государственной власти РСФСР - Верховным Советом.

Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Но даже после этого оставалось неясным конституционно-правовое положение автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием либо административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71) и тем самым как бы считались частью национально-государственного устройства республики в целом, с другой - в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.

Уже в современный период в 1991 г. был принят Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов", в соответствии с которым действия советских властей в отношении репрессированных народов были признаны преступными, а эти народы были юридически реабилитированы.

Важнейший этап развития территориально-государственной формы Российской Федерации приходится на начало 90-х гг., когда требования демократизации политической и государственной структур Советского Союза привели к его распаду и фактическому провозглашению суверенитета большинством автономных республик и многими автономными областями в составе РСФСР. Это явление, получившее название "парада суверенитетов", привело к сильному росту сепаратизма и национализма, что, в свою очередь, обернулось даже требованием некоторых республик о выходе из состава Российской Федерации. Серьезное значение для сохранения целостности Российской Федерации имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного Договора, который впоследствии был включен в текст Конституции РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Российской Федерации. Кроме того, Федеративный Договор разграничил предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти различных субъектов Российской Федерации. Федеративный Договор не смог решить всех проблем территориально-политического устройства Российской Федерации и поставить заслон росту националистических тенденций в ряде субъектов, поскольку фактически не гарантировал принцип равноправия субъектов и оставлял много нерешенного во взаимоотношениях федеральных органов власти с органами власти субъектов.

И, наконец, особым этапом развития современного российского федерализма стало принятие всенародным референдумом 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Проект был одобрен Конституционным совещанием и представлен Президентом РФ на всенародное голосование. Большинством голосов проект был одобрен и Конституция Российской Федерации вступила в силу, положив начало новому этапу развития федеративных отношений в России.

Новая Конституция закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа и которые, как установлено в ст. 5 Конституции, между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1.3. Федеративное устройство современной России

По форме государственного устройства современное российское государство является федерацией. Правовой основой её образования послужили: Конституция 1978 с её многочисленными поправками, включая поправку, касающуюся замены названия государства «РСФСР» на «Российская Федерация» (РФ), Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.6.1990, Федеративный договор, подписанный субъектами РФ в 1992, Конституция Российской Федерации 1993, закрепившая на конституционном уровне федеративную форму государственного устройства постсоветской России и установившая равнозначность наименования «Российская Федерация» и «Россия».^[2]

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.

С 1 марта 2008 года таких субъектов федерации 83.

Современные проблемы федеративного устройства России также связаны с большим размером территории государства, огромным количеством субъектов.

Российскую Федерацию составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации.

Республика (21 штука) охарактеризована в Конституции России как «государство» (часть 2 статьи 5); статус определяется Конституцией России и своей конституцией (часть 2 статьи 5, часть 1 статьи 66); вправе устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 68).

Край, область, город федерального значения (9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения) статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым краевым (областным, городским) законодательным (представительным) органом (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66).

Автономная область (Еврейская) статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономной области (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66); может быть принят федеральный закон об автономной области (часть 3 статьи 66).

Автономный округ (4 штуки): статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономного округа (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66); может быть принят федеральный закон об автономном округе (часть 3 статьи 66); отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между соответствующим автономным округом и краем или областью (часть 4 статьи 66).

Исходя из статей 5, 66 и 68 Конституции России можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации фактически неравноправны. Например, только республики именуются государствами; учредительным документом республики является конституция, а других субъектов – устав. Республики и автономии строятся по национальному признаку, однако только республики вправе вводить собственный государственный язык. Исходя из формально-юридического и фактического неравенства субъектов РФ, её можно охарактеризовать как «асимметричную» федерацию.

Таким образом, современная форма государственного устройства России, сохраняя определенную преемственность с федеративной природой РСФСР (сочетая национально‑государственный и территориальный принцип устройства), свидетельствует об уникальности российского федерализма по сравнению с классическими федерациями зарубежных стран. Эта уникальность есть отражение сложного исторического развития территориальных форм власти в России, полиэтничности ее населения, самобытности отечественной государственности и культуры. Поэтому специфика и особенности российского федерализма нуждаются не в устранении, приспособлении под известные "образцы", а научно‑выверенной программе развития. Речь меньше всего идет о наборе декларативных положений, ибо потребность состоит главным образом в четкой, конкретной программе действий, в механизмах и гарантиях ее осуществления, в подключении к этому процессу всех сил общества.^[3]