Файл: Органы местного самоуправления (Особенности формирования системы органов местного самоуправления).pdf

дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. Инициативной группе необходимо организовать сбор подписей граждан и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При отсутствии вышеописанной инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Из постановления Конституционного Суда РФ. Конституция Российской Федерации (статья 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (статья 72, пункт части 1; статья 76, часть 2). В соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ (глава III «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления»). Исполнительные органы, о которых идет речь в статье 112 устава, относятся к этим «другим», а не к выборным органам местного самоуправления. Согласно статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах. Всего этого оспариваемая норма не учитывает, поэтому областной Думе следует привести ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

---

Из постановления Конституционного Суда РФ. Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из определения Конституционного Суда РФ. Понятие «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.

Из практики Верховного Суда РФ. Пунктом 2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральным законом определено, что сроки полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления не относятся к вопросам местного значения... а поэтому итога референдума в этой части не могут влечь юридических последствий.

Глава 2. Представительные органы местного самоуправления.

В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении представительства. Появилось понятие представительного органа. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. Как уже говорилось, ранее избрание депутатов представительного органа любых муниципальных образований осуществлялось только непосредственно населением. Сейчас прямые выборы предусмотрены для поселений. При формировании представительных органов муниципальных районов могут быть использованы прямые или косвенные выборы. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Очевидно, что способы формирования представительных органов местного самоуправления, их связь с населением может быть различная. Например, политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избиратель:

---

1. Депутат представляет в представительном органе свою партию; он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее.

2. Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей; он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные ими наказы.

3. Депутат представляет в представительном органе и тех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздержались; он защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа.

4. Депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью; после избрания связь с избирателями отсутствует. Поэтому, характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом. Роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит свободный или императивный.

Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяют три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

В целом вводить императивный мандат представляется нецелесообразным, так как он обладает рядом недостатков:

1) императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;

2) выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;

3) такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства;

4) воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей: в таком случае чьи интересы депутат должен представлять.

Свободный мандат тоже далек от совершенства. В частности, он повышает требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить и выбрать самого достойного кандидата в представители своих интересов. На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и закона, не связаны. Думается, что на местном уровне целесообразно введение некоторых элементов императивного мандата. Складывающаяся муниципальная практика идет именно по этому пути. В субъектах Российской Федерации вводится институт отзыва выборных должностных лиц, наказов избирателей. Численность представительного органа зависит от размеров муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как правило, численность представительного органа колеблется в пределах 15-30 депутатов. Ранее на основании статьи 15 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численный состав представительного органа местного самоуправления определялся уставом муниципального образования. В соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

---

- 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

- 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

- 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

- 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

- 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

- 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Наименования представительного органа местного самоуправления также различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др.

На основании части 2 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Ранее в соответствии со статьей 15 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находились:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Сейчас в соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

---

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Ранее предусматривалось, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В уставах муниципальных образований дополнительно закреплялись такие полномочия представительного органа, как назначение даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления; дача согласия на назначение должностных лиц местного самоуправления; утверждение структуры местной администрации; выражение недоверия главе местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий депутатов, представительного органа местного самоуправления; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования; другие полномочия. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

---