Файл: Органы местного самоуправления (Особенности формирования системы органов местного самоуправления).pdf

Введение

Актуальность  темы. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Для эффективного функционирования государства  необходим баланс интересов государственных  и интересов местных, то есть общих  интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального  образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Местное самоуправление играет особую роль в  становлении гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Из  всего вышесказанного становится, очевидно о необходимости существования развитой системы мастного самоуправления в РФ.

Актуальность  выбранной темы подчеркивается тем, что в настоящее время система  местного самоуправления в РФ далеко не идеальна, и ее развитию препятствует целый комплекс проблем.
     Поскольку становление местного самоуправления в Российской Федерации не завершено, является еще динамичным процессом, можно сделать вывод о том, что  местное самоуправление в данной стране имеет актуальное значение. 

Анализ  изученных источников и литературы. В настоящее время в рамках муниципального законодательства создается оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих. Правовое регулирование местного самоуправления осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом №131 «О общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами субъектов Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами. При подготовке курсовой работы широко использовались различные учебные издания и статьи. Парахина В.Н. описывает систему местного самоуправления в России. Никонов В.И кратко исследовал историю развития системы местного самоуправления в России, Самодин С. исследует основные противоречия в существующей системе местного самоуправления России и т.д.

---

Объектом данной курсовой работы является система местного самоуправления в России.

Предметом исследования являются основные тенденции и противоречия в современной системе МСУ России.

Целью исследования является всесторонний анализ системы местного самоуправления в России.

Исходя  из цели, можно решить следующие  задачи:
раскрыть понятие, принципы системы местного самоуправления в Российской Федерации;
исследовать историю развития системы МСУ;
рассмотреть систему органов МСУ;
провести анализ основных проблем местного самоуправления в России и предложить пути выхода из них.

Теоретико-методологическая основа. Методологическую основу курсовой работы составили: монографический метод, метод сравнения, логического-структурного, функционального и системного анализа, нормативно-правовой, структурный и системный методы исследования. Теоретическая основа основывается на теории управления.   
     При написании работы была использована эмпирическая база исследования: законодательные акты; данные статей периодической печати; информационных систем; статистические данные; научная литература.

Хронологические рамки исследования - период 2005 – 2009г.г.

Глава 1. Особенности формирования системы органов местного самоуправления

В советский период управление рассматривалось как один из видов деятельности государства, которое существовало наряду с такими видами, как осуществление власти, правосудие и др. Принцип разделения властей, признаваемый в капиталистических государствах, в советском государстве заменялся принципом разделения труда. В настоящее время на уровне органов государственной власти принцип разделения властей получил свое закрепление в статье 5 Конституции РФ. В статье 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, на конституционном уровне закрепляется два различных уровня власти: государственная власть и муниципальная власть. В статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления. Наоборот, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 2 статьи 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно- распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственного населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования. Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Зарубежный опыт выявляет такую общую тенденцию: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение властей и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали.

---

В России «имеются муниципальные образования, где функции исполнительного органа осуществляет Совет, состоящий из наиболее уважаемых граждан, и отдельные нанятые муниципальные служащие. Применяется в России и комиссионная модель, при которой единый исполнительный орган отсутствует. Глава муниципального образования вообще может не избираться, и уж тем более не обязательно, чтобы глава муниципального района наделялся полномочиями по президентской или губернаторской моделям» 2. Такая позиция является весьма оправданной, поскольку позволяет максимально упростить механизм принятия решений.

«Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством»

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям, по способу образования органов:

- глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

- представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу;

избирается на основе смешанной системы формируется иным способом;

- исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно; формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

---

2. по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

- глава муниципального образования возглавляет местную администрацию; - глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3. по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

- глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

- глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

- глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

Федеральный закон предусматривает различные способы замещения должности главы муниципального образования. В настоящее время более 96% глав муниципальных образований были избраны, при этом более 65% - непосредственно населением, около 30% - представительными органами местного самоуправления и более 1% - собранием (сходами) граждан. Представительными органами назначены около 2% глав муниципальных образований, другими органами и должностными лицами - 1,41%. В соответствии с федеральным законом уставы муниципальных образований предусматривают различные взаимоотношения избранных населением глав муниципальных образований с представительными органами местного самоуправления. Так, в 64,7% муниципальных образований глава муниципального образования (местного самоуправления) является высшим должностным лицом, входит в состав соответствующего представительного органа местного самоуправления. Он председательствует на заседаниях этого органа и обладает правом решающего голоса.

Главы муниципальных образований в других случаях (около 10%) являются высшими должностными лицами муниципального образования (главами местного самоуправления), возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципального образования, но не входят в состав представительных органов местного самоуправления. Главы некоторых муниципальных образований (7,68%) возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований и не обладают иными функциями и полномочиями».

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уделено значительно большее внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (часть 2 статьи 36); глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (часть 13 статьи 35).

---

В статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложены несколько иные, по сравнению с предыдущими редакциями закона, подходы к формированию системы органов местного самоуправления. В Законе предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В Законе предусматривается, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее это регулировалось уставами муниципальных образований. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В развитие этой конституционной нормы в статье 14 Федерального закона 1995 г. устанавливался запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. В соответствии с новым Законом участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе предусмотрено, что представители органов государственной власти входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации; по заявлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации возможно расторжение контракта с главой администрации в судебном порядке. Эти вопросы более подробно будут рассмотрены ниже. В новом Законе предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. В муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек этот вопрос решается на сходе граждан. Такая необходимость возникает, например, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования. Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

---