Файл: Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса (Понятие контроля за деятельностью нотариусов).pdf

1.3. О контроле за профессиональной деятельностью частнопрактикующих нотариусов

На протяжении многих лет среди представителей научного сообщества и практикующих юристов ведутся дискуссии по вопросам, касающимся осуществления контроля за профессиональной деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой. Не остались эти вопросы и без внимания судебных органов. Например, дела по данным вопросам являлись предметом рассмотрения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (далее - Судебная коллегия), решения по которым нашли отражение, в частности, в Определениях от 6 октября 2014 г. N 5-КГ14-67^[32] и от 13 апреля 2015 г. N 5-КГ14-168^[33].

В обоих случаях основанием для судебных разбирательств явились исковые требования Московской городской нотариальной палаты (далее - МГНП, палата) о лишении права нотариальной деятельности частнопрактикующих нотариусов г. Москвы М. и К. из-за существенных нарушений действующего законодательства, выявленных в ходе проверки исполнения ими своих профессиональных обязанностей.

В соответствии с Основами о нотариате (ст. 34) контроль за осуществлением профессиональных обязанностей нотариусами, занимающимися частной практикой, возложен на нотариальные палаты. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 19 мая 1998 г. N 15-П^[34], наделение государством нотариальных палат отдельными контрольными полномочиями согласуется с международной практикой, характеризующей профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства. Осуществление контроля за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами является не правом, а публичной обязанностью нотариальных палат.

Поскольку нотариальные палаты также наделены правом обращаться в суд с ходатайствами о лишении частнопрактикующих нотариусов права нотариальной деятельности при наступлении определенных юридически значимых обстоятельств, выявленных в ходе осуществления контроля, в практической плоскости остается открытым вопрос о предмете контроля^[35], т.е. о том, что в себя включают профессиональные обязанности нотариуса, и об их соотношении с указанными юридически значимыми обстоятельствами.

Обращение к закону не дает четкого ответа на этот вопрос, поскольку закон не содержит конкретизированного полного перечня профессиональных обязанностей нотариуса, равно как не раскрывает и самого понятия «профессиональные обязанности». Перечисленные в ст. ст. 5, 6, 11, 16, 18, 47 Основ о нотариате обязанности нотариуса (о соблюдении нотариальной тайны, ограничений в нотариальной деятельности, территории нотариальной деятельности; о наличии нотариальной конторы, страхования гражданской ответственности нотариуса и др.) касаются в основном сферы совершения нотариальных действий. В отдельный спектр профессиональных обязанностей нотариусов выделено соблюдение правил нотариального делопроизводства, контроль за исполнением которых осуществляется совместно территориальным органом юстиции и региональной нотариальной палатой в силу ч. 2 ст. 9 Основ о нотариате и раздела XIII Правил нотариального делопроизводства, утвержденных решением правления Федеральной нотариальной палаты от 17 декабря 2012 г. и Приказом Минюста России от 16 апреля 2014 г. N 78.

К другим профессиональным обязанностям исходя из анализа действующего законодательства применительно к нотариальной деятельности можно отнести обязанности, затрагивающие все иные аспекты профессиональной деятельности нотариуса по организации и обеспечению деятельности нотариальной конторы, по повышению своего профессионального уровня, по выполнению обязанностей налогоплательщика, работодателя и члена нотариальной палаты^[36].

Перечень юридически значимых обстоятельств, наступление которых объективно требует освобождения нотариуса от полномочий, содержится в ч. ч. 5 и 7 ст. 12 Основ о нотариате. К ним относятся не только неоднократное совершение дисциплинарных проступков и нарушение законодательства, но и осуждение за совершение умышленного преступления, ограничение дееспособности или признание недееспособным в установленном порядке, невозможность исполнять профессиональные обязанности по состоянию здоровья или по достижении 75-летнего возраста и другие обстоятельства, предусмотренные законодательными актами Российской Федерации.

Следует отметить, что Основы о нотариате, установив возможность лишения нотариуса права нотариальной деятельности за совершение дисциплинарных проступков и нарушение законодательства, не раскрывают понятия «дисциплинарный проступок» и «нарушение законодательства» как основания ответственности частнопрактикующего нотариуса, не называют виды таких проступков и нарушений и не конкретизируют их характер. Только с 1 января 2015 г. в Основы о нотариате включена отсылочная норма к документу, в котором должны содержаться основания возникновения дисциплинарной ответственности нотариуса, порядок привлечения его к дисциплинарной ответственности и меры дисциплинарной ответственности частнопрактикующего нотариуса за его виновные действия. Таким документом является Кодекс профессиональной этики нотариусов в Российской Федерации, принятый решением Собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации от 16 ноября 2015 г. N 33 и утвержденный Минюстом России 19 января 2016 г.^[37]

В правоприменительной практике в рамках вопроса о пределах полномочий нотариальной палаты при осуществлении контрольных проверок профессиональных обязанностей нотариуса постоянно обсуждается вопрос о правомочии нотариальной палаты проверять соблюдение нотариусом законодательства при совершении нотариальных действий, имея в виду, что нотариус независим в своей профессиональной деятельности и руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и международными договорами, а контроль за совершением нотариальных действий осуществляется судом (ст. ст. 5 и 33 Основ о нотариате)^[38].

При ответе на этот вопрос, представляется, прежде всего следует вспомнить о том, что нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая совершение нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающихся частной практикой, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных актов. Нотариальная деятельность носит публично-правовой характер, а нотариальные действия, совершаемые всеми нотариусами от имени государства, являются публично значимыми (ст. 1 Основ о нотариате, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. N 15-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 г. N 349-О^[39]).

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 июля 2015 г. N 1523-О^[40], осуществление нотариальных функций от имени государства в целях обеспечения конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает предъявление к ним особых (повышенных) требований с тем, чтобы обеспечить независимое, объективное и беспристрастное исполнение нотариусами публичных функций на основании закона, что является одной из основных гарантий нотариальной деятельности.

Конституция Российской Федерации^[41] (ст. ст. 78, 132) не запрещает наделять отдельными государственными полномочиями негосударственные организации при условии осуществления контроля со стороны государства за реализацией этих полномочий. Контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан наделены суды и нотариальные палаты. Но если суд в рамках осуществления правосудия проверяет законность совершения нотариального действия или отказа в его совершении только при наличии обращения заинтересованного лица в случае нарушения его прав (ст. ст. 3, 310 ГПК РФ, ст. 4, п. 9 ст. 225.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации^[42]), то для нотариальной палаты обращение третьего лица с жалобой на действия (бездействие) нотариуса не является основанием и/или условием проведения плановых проверок исполнения профессиональных обязанностей нотариусом, занимающимся частной практикой^[43]. В силу закона (ч. 2 ст. 34 Основ о нотариате) обязательная периодичность проведения таких проверок не должна быть реже одного раза в четыре года, а первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса. Таким образом, нотариальная палата, исходя из публичных интересов, обязана осуществлять постоянный контроль за профессиональной деятельностью частнопрактикующих нотариусов, составной частью которой является совершение нотариальных действий.

Вывод по 1 главе.

Контроль за деятельностью нотариусов – совокупность мероприятий по наблюдению и проверке осуществления нотариусами профессиональной деятельности, проводимых уполномоченными органами, с целью повышения эффективности нотариальной деятельности.

Профессиональный контроль - это контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой,– нотариальные палаты.

Россию и Германию объединяет многое, в т.ч. федерализм как принцип государственного устройства. В Федеративной Республике Германия Федеральная палата не уполномочена на осуществление контроля по отношению к палатам земель. При этом присутствует достаточно жесткий административный контроль со стороны органов юстиции. Может быть, и нашему государству следует использовать существующий опыт, а не пытаться в очередной раз решить серьезную проблему, не продумав систему последовательного государственного контроля.

Рассмотрение положений о контроле частнопрактикующих нотариусов в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что правомочие нотариальных палат проверять в рамках контроля за нотариальной деятельностью соблюдение частнопрактикующими нотариусами законодательства при совершении нотариальных действий обусловлено необходимостью ответственного исполнения нотариусами своих публичных полномочий в целях оказания гражданам и юридическим лицам квалифицированной юридической помощи и недопущения нарушения прав и законных интересов участников гражданских правоотношений.

2. Проблемные вопросы и перспективные направления контроля за профессиональной деятельностью нотариуса

2.1. Необходимость института государственного контроля над органами нотариата в РФ

Необходимость существования в Российской Федерации контрольно-надзорной деятельности государственных органов обусловливается социальным назначением государства, направленностью на достижение государственных целей и целей общества. А.В. Петров и А.Е. Епифанов определяют контроль как процесс, направленный на обеспечение достижения системой поставленных целей и состоящий из следующих элементов: установление стандартов деятельности системы, соизмерение достигнутых результатов с ожидаемыми; корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов^[44]. В то же время контроль предполагает и деятельность государственных органов, направленную поддержание соблюдения законности.

В соответствии со статьей 1 Основ законодательства РФ о нотариате (далее по тексту также - Основы) нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Тем самым предопределяется публично-правовой статус органов нотариата. Указанные функции требуют наличия порядка взаимодействия между органами государственной власти и профессиональным сообществом нотариусов. Данный нормативный акт также предполагает необходимость существования нотариальных палат как профессиональных объединений, основанных на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Положения Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П^[45] также касаются определения публично-правового статуса нотариусов, и публично-правовое значение придается нотариальным палатам, что проявляется в осуществлении контроля за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей. Нотариальные палаты субъектов Российской Федерации наделены правом обращения в суд с ходатайствами или представлениями о лишении нотариусов права нотариальной деятельности за нарушения законодательства (в соответствии со статьями 12, 17 и 34 Основ законодательства о нотариате). В указанном Постановлении Конституционного Суда РФ особое внимание обращается на то, что для организации нотариальных палат неприемлем принцип добровольности, который характерен для членства в других объединениях, создающихся исключительно на основе общности интересов граждан.