Файл: Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса (Понятие контроля за деятельностью нотариусов).pdf

- осуществляет анализ деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации на основании информации, представляемой ими в форме отчетов;

- осуществляет анализ практики нотариальных палат субъектов Российской Федерации по применению к нотариусам мер дисциплинарного воздействия;

- осуществляет контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов Российской Федерации.

Данные идеи имеют и идеологическую поддержку. Так, в программной статье В.В. Яркова и И.Г. Медведева, посвященной проблемам реформирования нотариата, предлагается направить усилия профессионального сообщества на целенаправленное сотрудничество с компетентными органами государства в интересах точного определения форм, методов и пределов эффективного государственного контроля; подтверждение особого статуса нотариальных палат («только построение субординированной, вертикально интегрированной нотариальной системы отвечает специфике нотариальной деятельности, создает в совокупности с другими мерами надлежащие гарантии качества нотариальных актов»)^[20].

Долгое время статусы палат - федеральной и региональной - были не согласованы между собой. Складывалось впечатление, что каждая из них действует в своем правовом пространстве. В Основах о нотариате отсутствовали нормы о субординационных отношениях, о принятии ФНП в пределах своей компетенции обязательных нормативных актов. Несогласованность норм служила почвой для всевозможных конфликтов. В свое время некоторые региональные палаты приостанавливали свое членство в ФНП, отказывались перечислять взносы. Федеральная палата в ряде случаев оказывалась бессильной. Одним из громких (в медийном плане) стал конфликт с Московской городской нотариальной палатой. ФНП обратилась с иском о взыскании задолженности по членским взносам и процентов за пользование чужими денежными средствами. Решением Арбитражного суда города Москвы иск был удовлетворен. Однако Федеральный арбитражный суд Московского округа своим Постановлением судебные акты отменил, производство по делу прекратил в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. И только Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 8923/05^[21] Постановление ФАС Московского округа было отменено. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, имущественная база нотариальных палат создается также и за счет членских взносов и обеспечивает решение экономических проблем, возникающих в ходе осуществления нотариальной деятельности: «При названных обстоятельствах спор об уплате членских взносов возник не из нотариальной деятельности, а из имущественных правоотношений указанных нотариальных палат». Далее в Постановлении содержится еще одно значимое указание: «Федеральная и Московская городская нотариальные палаты учреждены и участвуют в обороте в качестве юридических лиц^[22]. Имущественные отношения между ними имеют экономическое содержание, поэтому споры, возникающие из этих отношений, относятся к спорам, связанным с экономической деятельностью юридических лиц». На тот момент Высший Арбитражный Суд РФ не увидел, что спор выходит за рамки частного права, он в иной сфере - публично-правовой. Имущественные отношения между палатами - это не аналог соглашения о совместной деятельности с будущим ожидаемым экономическим эффектом. Для каждой из палат осуществление публичных полномочий - не привилегия, а обязанность, возлагаемая государством. В настоящее время с провозглашением возможности контроля ФНП за региональными палатами обжалование решений ФНП, принятых при реализации данных полномочий, не может рассматриваться как спор экономического характера. Закон должен быть точным и понятным, чтобы не давать возможности двойного толкования принципиальных положений.

Ранее при отсутствии правовых норм попытка расширительного толкования полномочий ФНП (в части осуществления контрольных полномочий по отношению к региональным палатам) вызвала бурные дискуссии. Контроль предполагает структурное единство двухуровневой системы управления нотариатом, что совсем не вытекало из одного факта - закрепления обязательного членства региональной палаты в федеральной. ФНП искала обходной путь, приняв примерный устав нотариальной палаты субъекта РФ, в котором были установлены положения о контроле. Принимая такой устав, палата субъекта РФ тем самым брала на себя добровольные обязательства подчиняться решениям ФНП и принимать ее контрольные полномочия. Контрольные полномочия были прописаны и в Уставе ФНП. Но такие идеи находили и резкое неприятие. Некоторые представители нотариального сообщества считали, что отношения «региональная палата - ФНП» - это отношения координации, сотрудничества, а отнюдь не субординации. Они указывали, что иной подход превращает региональные палаты в территориальные управления ФНП^[23]. Кстати, в проекте Федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации», подготовленном МГНП, функция контроля со стороны ФНП отсутствовала. Статья 40 данного проекта лишь устанавливала, что «взаимоотношения нотариальных палат субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты определяются учредительным договором и ее уставом» (ст. 40). В полномочиях ФНП значилось стандартное - «осуществляет координацию деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации».

Московская городская нотариальная палата долгое время вела себя с определенной долей сепаратизма (имея на это вполне законные основания). Напомним, в Отчете Правления Федеральной нотариальной палаты за 2002 г. указывается: «Отношение руководства МГНП к решениям, принимаемым компетентными органами ФНП, иначе как саботажем назвать нельзя. И это видно из следующего: контрольная бригада ФНП не была допущена для проведения плановой проверки в связи с тем, что у ФНП якобы нет полномочий по контролю за деятельностью нотариальных палат. Но в соответствии с Уставом ФНП, зарегистрированным Министерством юстиции РФ, ФНП осуществляет координацию работы, и в том числе контроль за деятельностью региональных палат»^[24].

В подтверждение своих позиций представители ФНП указывали также на Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г., в котором рассматривались нормы Основ о нотариате на предмет соответствия Конституции РФ. В данном Постановлении оценивались отношения, возникающие между нотариусом и региональной нотариальной палатой. Статус ФНП не рассматривался, поэтому расширительное толкование выглядело как придание аналогии позициям Конституционного Суда РФ (что неприемлемо).

С принятием Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно признать все дискуссии исчерпанными. Законодатель поставил точку в принципиальном споре относительно компетенции между двумя уровнями управления в нотариальном сообществе. Однако не все так ясно в некоторых частных моментах^[25]. Главная опасность, которую неоднократно подчеркивали «регионалы» - превращение нотариальных палат субъекта РФ в территориальные управления Федеральной палаты, когда функция координации будет отодвинута на второстепенный план. С учетом того, что в каждом субъекте создана нотариальная палата, то для осуществления контроля за каждой из них необходима полноценная бюрократическая система. При возникновении псевдочиновничьей активности ФНП еще пожелает создать представительства в федеральных округах со своим аппаратом. Благо повод есть - обеспечение контрольной функции.

Если обратиться к общему понятию контроля, то следует напомнить о его целях: обеспечение прав и свобод граждан, повышение эффективности управления, поддержание стабильности в системе управления, обеспечение режима законности. Не надо думать, что контроль за нотариальными палатами субъекта РФ - это исключительно обеспечение законности, причем в узком смысле этого слова - обеспечение выполнения решений ФНП. Хотя если только такой контроль планировали разработчики Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ, то тогда это и надо было прямо прописать в Основах о нотариате (этим и ограничиться).

Нельзя забывать, что Основы о нотариате центральное место уделяют отношениям нотариуса с региональной палатой. Палата субъекта РФ - первичное звено управления. Нотариус не является членом ФНП, в своей деятельности подчиняется Конституции РФ и закону. Кроме того, нотариат - предмет совместного ведения, а значит, может регулироваться законодательными актами субъекта РФ. В частности, действуют Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве», Закон Смоленской области от 12 января 1999 г. N 1-з «О нотариате», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2005 г. N 89-РЗ «О нотариальной деятельности в Карачаево-Черкесской Республике», Закон Еврейской автономной области от 19 июля 2000 г. N 204-ОЗ «Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области» и др. При несовпадении позиций законодателя субъекта РФ и ФНП ситуация будет носить тупиковый характер^[26].

Жесткой административной субординации между палатами не существует. В случае возникновения между ними конфликтной ситуации (а таковые исключать нельзя) Основы о нотариате не предусматривают модель ее разрешения. Кроме того, ФНП выступает неким «пристроем», поскольку предусматривается такой орган, как собрание представителей нотариальных палат. Компетенция собрания достаточно широка, в числе центральных из которых можно выделить принятие устава ФНП и формирование ее органов. С учетом того, что собрание представителей не является постоянно действующим органом, получается, что основной орган текущего управления нотариатом - Правление ФНП. Тем более что Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ именно к компетенции Правления отнес издание актов, «обязательных к исполнению нотариальными палатами и нотариусами». Однако данное требование следует стыковать с общим принципом беспристрастности и независимости нотариуса. Напомним, ст. 5 Основ о нотариате закрепляет: «Нотариус беспристрастен и независим в своей деятельности и руководствуется Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами». Как видно, в приведенном перечне решения правления ФНП отсутствуют. Можно с уверенностью предположить, что дальнейший шаг развития полномочий ФНП - это расширение своего контроля и на нотариусов. В этом случае ФНП тогда должна постепенно превращаться в государственную структуру, причем не партнером органа юстиции, а именно элементом, входящим в систему органов юстиции. На каких принципах и в каком виде - следует продумать дальше представителями нотариального сообщества, государства, учеными-юристами. И эта задача при сохранении современной модели российского нотариата будет не из легких^[27].

Статус нотариальной палаты нередко сравнивается со статусом адвокатской палаты. Статья 35 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»^[28] содержит общие моменты, указывая, что Федеральная палата адвокатов Российской Федерации является общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей адвокатские палаты субъектов Российской Федерации на основе обязательного членства. Однако часть 2 закрепляет: «Федеральная палата адвокатов как орган адвокатского самоуправления в Российской Федерации создается в целях представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, координации деятельности адвокатских палат, обеспечения высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи». Ни о каком контроле в Законе речь не идет.

Настораживает еще один момент. При расширении полномочий ФНП отодвигается на второй план подконтрольность государству самой Федеральной палаты. Напомним, на протяжении длительного времени руководство ФНП жестко противостояло любым попыткам государства расширить свои полномочия. Встречались «в штыки» даже самые минимальные предложения. Какие только обвинения не озвучивались на страницах юридической печати - от чиновничьего произвола до возрождения тоталитаризма. При сохранении данной тенденции в конечном счете самым страдательным элементом окажется нотариус^[29].

Обратимся к зарубежному опыту. Закон Германии от 24 февраля 1961 г. «О нотариате» определяет, что Управление юстиции федеральной земли ведет государственный надзор над нотариальными палатами. Федеральное Министерство юстиции Германии ведет государственный надзор за нотариальными палатами^[30]. Предмет надзора составляет соблюдение законов и устава, в особенности за выполнением задач, возложенных на нотариальные палаты (§ 66). Федеральное Министерство юстиции Германии ведет государственный надзор за деятельностью Федеральной нотариальной палаты. Предмет надзора составляет соблюдение законов и устава, в особенности за выполнением задач, возложенных на Федеральную нотариальную палату (§ 77).

§ 78 Закона закрепляет задачи ФНП Германии:

- по вопросам, касающимся сообщества нотариальных палат, испрашивать позицию каждой из них и путем совместных консультаций вырабатывать позицию большинства;

- по всем делам, касающимся сообщества нотариальных палат, знакомить компетентные суды и административные органы с позицией Федеральной нотариальной палаты;

- представлять сообщество нотариальных палат во взаимоотношениях с административными органами и организациями;

- составлять заключения, которые затребованы административным органом, участвующим в законодательном процессе, федеральным образованием или федеральным судом по вопросам нотариата;

- в форме решений собрания представителей принимать рекомендации по директивам, подлежащим принятию нотариальными палатами^[31].

Вот на это и стоит обратить внимание для совершенствования контроля деятельности нотариуса.