Файл: Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса (Понятие контроля за деятельностью нотариусов).pdf

В настоящее время существуют дискуссии относительно разграничения контрольных полномочий между соответствующими органами. Основы законодательства о нотариате устанавливают конкретные виды контроля, а именно контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, а также нотариусами, занимающимися частной практикой; судебный контроль за совершением нотариальных действий; контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Подобное разграничение полномочий является весьма условным, так как на практике как государственные органы, так и нотариальные палаты наделены смешанными полномочиями.

Л.Ю. Михеева в своем исследовании обращает внимание на необходимость сбалансированного сочетания саморегулирования и государственного контроля в силу уникального правового положения нотариальных палат, установление специального правового регулирования, так как нотариальные палаты способны не только организовывать деятельность нотариусов, но в то же время эффективно контролировать и оказывать поддержку^[46].

По мнению С.В. Смирнова, Т.Г. Калиниченко и В.А. Бочковенко, в целях осуществления качественной проверки работы нотариусов проверяющий должен обладать необходимыми знаниями и подготовкой, а этим требованиям могут отвечать только нотариусы; «профессионала должны проверять профессионалы, что сегодня и происходит»^[47]. Авторы также обращают в своем исследовании внимание на то, что отсутствие в законе критериев разграничения предмета профессионального контроля влечет такую ситуацию, когда членам комиссии приходится «судить своего коллегу - другого нотариуса, т.к. при проведении проверок одними нотариусами дается правовая оценка нотариальных действий, совершенных другим нотариусом». Тем самым наблюдается смешение профессионального и судебного видов контроля в силу того, что правильность совершения определенных нотариальных действий осуществляется исключительно судом.

В то же время Указом Президента Российской Федерации N 1313 от 13 октября 2004 г.^[48] на Министерство юстиции Российской Федерации возлагаются функции по осуществлению надзора и контроля в сфере нотариата, в том числе путем издания документов нормативного характера единолично либо совместно с Федеральной нотариальной палатой. При этом указанные положения исходя из буквального толкования действующего законодательства Российской Федерации распространяются лишь на государственный нотариат. Противоположная ситуация наблюдается на практике.

Зачастую официальные позиции Федеральной нотариальной палаты Российской Федерации принимают форму методических рекомендаций либо писем. К примеру, в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2014 г. изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части правового регулирования юридических лиц, Федеральной нотариальной палатой было опубликовано Пособие по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии^[49]. В указанном пособии устанавливаются общие правила совершения нотариальных действий по удостоверению решений собраний, в том числе указаны случаи, при которых нотариус не может удостоверять решения собраний. Подобные разъяснения имеют неоднозначную природу. Формально законодатель не наделяет данные документы обязательной юридической силой, но нотариусы придерживаются толкований Федеральной нотариальной палаты в целях поддержания единообразия правоприменительной практики. В то же время применение указанных рекомендаций нотариусами в своей практической деятельности противоречит положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763^[50]. В соответствии с данным Указом нормативные правовые акты, которые затрагивают права и интересы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации и публикации в установленном законом порядке.

Длительный период времени Министерством юстиции Российской Федерации не разрабатывались и не издавались нормативно-правовые акты, которые были бы посвящены вопросам осуществления контроля и надзора в сфере нотариата, а также издание которых прямо предусмотрено положениями Основ законодательства РФ о нотариате. Наблюдалась лишь тенденция по признанию Министерством юстиции Российской Федерации утратившими силу отдельных инструкций и положений, регламентировавших практическую деятельность органов нотариата. Но в 2014 году был издан ряд приказов, в том числе совместно с Федеральной нотариальной палатой, в целях реализации положений, предусмотренных главами VII и VII.1 Основ законодательства РФ о нотариате.

К примеру, в 2013 году в Основы законодательства РФ о нотариате были включены положения о ведении единой информационной системы нотариата. В соответствии со статьей 34.1 Основ указанная автоматизированная информационная система принадлежит на праве собственности Федеральной нотариальной палате, она же является оператором единой информационной системы нотариата. В силу статьи 34.3 Основ порядок ведения реестров единой информационной системы нотариата, в том числе порядок внесения сведений в них, устанавливается Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой. В целях реализации указанных положений Министерством юстиции Российской Федерации 17 июня 2014 г. был издан Приказ N 129^[51]. Также в целях реализации положений статей 34.1 и 34.2 Основ законодательства РФ о нотариате Министерством юстиции Российской Федерации 17 июня 2014 г. были изданы Приказы N 128 и 134 (аналогично ранее указанному Приказу регулируют вопросы функционирования реестров единой информационной системы нотариата).

Сведения о нотариате направляются государственными нотариальными конторами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации в адрес главных управлений, управлениям Минюста России по субъектам Российской Федерации. Главные управления, управления Минюста России по субъектам Российской Федерации передают сведения Департаменту организации и контроля Минюста России.

Тем самым наблюдается расширение государственного вмешательства в деятельность нотариальных палат РФ, но в связи с тем, что нормативные правовые акты издаются совместно Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой, данный контроль приобретает характер скрытого. Практическая значимость данного порядка бесспорна в связи с предоставлением заинтересованным лицам возможности в достаточно краткий срок узнать необходимую информацию в объеме, определенном статьей 34.4 Основ (например, узнать, у какого нотариуса открыто то или иное наследственное дело).

На наш взгляд, эффективное государственное регулирование возможно не только при наличии контрольных полномочий у государственных органов, но и при определенной правовой регламентации отдельных аспектов нотариальной деятельности. Сторонником необходимости государственного контроля по отношению к нотариальной деятельности и придания особого статуса нотариальным палатам является О.В. Романовская^[52]. По мнению данного автора, совершенствование норм, регулирующих вопросы нотариата, не следует ограничивать установлением исключительно государственного контроля. Нотариальные палаты должны быть интегрированы в систему государственного управления. Негосударственным организациям следует выполнять функции органов государственной власти.

Г.Г. Черемных, напротив, опровергает необходимость наделения нотариальных палат государственными полномочиями, обращая внимание на то, что правила, регламентирующие порядок и правила совершения отдельных видов нотариальных действий, не могут определяться нотариальным сообществом самостоятельно, а должны устанавливаться только уполномоченными на то государственными органами. В силу статьи 72 Конституции РФ вопросы нотариата относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исследователь настаивает на необходимости существования в Российской Федерации государственного контроля, который бы осуществлялся судебными органами, органами юстиции, нотариальными палатами субъектов Российской Федерации, но при наличии конкретного законодательного определения пределов контроля для каждого из указанных контролирующих органов.

Существуют и противники введения института государственного контроля над органами нотариата вне зависимости от того, кто будет уполномочен на осуществление контрольный функций. По мнению нотариуса г. Москвы А.В. Сафонова^[53], в случае внесения изменений в законодательство о нотариате, нотариусы могут подвергнуться проверкам со стороны соответствующей региональной нотариальной палаты, Управления юстиции, Федеральной нотариальной палаты, Министерства юстиции РФ последовательно, «причем основанием будет заявление какого-нибудь гражданина». Любая из указанных четырех организаций будет вправе приостановить деятельность соответствующего нотариуса, но ответственности за причиненный ущерб законодательством не предусмотрено. Исходя из логики существующих проектов, направленных на изменение законодательства о нотариате, любая из указанных контролирующих организаций вправе инициировать проверку любого аспекта нотариальной деятельности. При реализации контрольных полномочий территориальный орган Министерства юстиции РФ приобретает статус вышестоящего органа по отношению к нотариальной палате.

2.2. Пути совершенствования контроля за профессиональной деятельностью нотариуса

Заслуживает внимания позиция Г.К. Шарова о том, что в одной сфере профессиональной деятельности должны существовать единые стандарты, в отсутствие которых остаются «двойные стандарты, неразбериха, бесконтрольность на рынке юридических услуг и благодатная почва для коррупции»^[54].

Более прозрачной данная деятельность может стать в случае, если нотариальные палаты перейдут из разряда «закрытых» корпораций в организации, основанные на принципах саморегулирования.

Саморегулирование согласно ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» № 315-ФЗ от 01.12.2007 заключается в необходимости разработки и установлении стандартов и правил указанной деятельности, а также контроле за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Процедура получения статуса саморегулируемых организаций уже подробно исследована^[55]. При этом следует учитывать, что переход на саморегулирование имеет как положительные, так и отрицательные последствия.

Вместе с тем в связи с отсутствием ясных рамок правового поля в рассматриваемой сфере правоотношений переход на саморегулирование в сфере нотариальной деятельности и контроля за ней является наиболее предсказуемым вариантом с точки зрения последствий.

Вторым этапам таких изменений должно являться введение стандартов раскрытия информации, как это реализуется в настоящее время в сфере деятельности открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности, естественных монополий, организаций, управляющих многоквартирными домами, организаций коммунального комплекса.

Такой механизм позволит сведения о деятельности органов в области нотариата, в том числе связанных с осуществлением контроля, сделать прозрачными и установить единую систему оценки их деятельности.

Внедряемые в настоящее время в нотариальную деятельность информационные технологии облегчат процедуру раскрытия информации субъектами нотариальных правоотношений и предоставят возможность знакомиться с данной информацией широкому кругу лиц.

Вышеизложенные меры, в свою очередь, сделают процедуру контроля за нотариальной деятельностью более объективной и позволят улучшить качество предоставляемых нотариальных услуг.

Вывод по 2 главе.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что формирование института государственного контроля в Российской Федерации необходимо. Нерешенным остается вопрос о предмете контроля и пределах его осуществления. Государственные органы должны быть наделены контрольным полномочиями по отношению не только к государственному нотариату, но и к частному. Министерство юстиции Российской Федерации должно обладать полномочиями на совместное издание с Федеральной нотариальной палатой нормативно-правовых актов, которые основываются именно на анализе и обобщении правоприменительной и судебной практики, что будет способствовать организации профессионального контроля над деятельностью органов нотариата. Возможно делегирование нотариальным палатам таких государственных полномочий, как контроль профессиональных обязанностей нотариусов. Разработке подлежат и стандарты по осуществлению контроля.

Считаем необходимым согласиться с мнением Г.Г. Черемных о том, что в связи с развитием в нашем государстве гражданско-правовых отношений Федеральной нотариальной палате, во взаимодействии с Министерством юстиции РФ, следует сосредоточиться на создании для нотариусов необходимой нормативной базы.