Файл: Исторический аспект существования государственной службы в России.pdf

Правовое положение военнослужащих уже было урегулировано до издания основного закона по гражданской службе, а именно ранее изданными Федеральными законами от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»^[63] и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих»^[64]. Федеральный закон №53 «Осуществляет правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества, а также правовое регулирование поступления на военную службу и военной службы в Российской Федерации иностранных граждан»^[65]. Второй указанный Федеральный закон, «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей»^[66].

В научной литературе данные законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений.

Таким образом, два вида государственной службы, а именно гражданская и военная, регулируются в настоящее время специальными федеральными законами. Кроме того, правовое регулирование государственной гражданской и военной службы осуществляется на основе целого ряда нормативных актов, включающих указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты.

2.2. Проблемы и направления развития государственной службы

До недавнего времени реформирование государственной службы осуществлялось на основе четырехлетних федеральных программ, утверждаемых указами Президента РФ. По мнению начальника Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров А.Ю. Фёдорова, которое он высказал в ходе экспертной дискуссии «Развитие кадрового потенциала системы государственного управления» Гайдаровского форума-2016, ключевые задачи этой реформы были достигнуты. Так, почти полностью была сформирована нормативно-правовая основа государственной службы, были успешно внедрены все новые институты. Теперь пришло время «тонкой настройки» и точечного регулирования созданной системы.

В октябре 2015 года на заседании Комиссии по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров было решено изменить прежний формат реформы и разработать проект указа Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016-2018 годы»^[67]. В указе определены целевые ориентиры, сроки работы по соответствующим направлениям и механизм контроля за достижением обозначенных в нем показателей. В развитие указа предусмотрено утверждение Правительством РФ плана мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы на соответствующие годы.

Параллельно с работой стратегического характера проводится и корректировка действующего законодательства. В Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79‑ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» периодически вносятся ряд изменений. По нашему мнению, это является одной из проблем современного законодательства в принципе – часто вносимые изменения. Так же, мы считаем, что сокращение сроков программы развития – ошибка. Направления реформирования системы государственной службы важно продумывать на многие годы вперед, но никак не на 3-4 года. Во многих отраслях права внедряются проекты реформирования и развития сроком на 10 лет, что нужно сделать и в области государственного управления. Необходимо, прежде чем создать очередной проект развития, продумать все до мельчайших деталей минимум на 10 лет вперед. Важно изучить все аспекты данной деятельности, дабы предотвратить по минимуму в будущем изменения в законодательстве в плане того, что уже изменяли.

Исследователи отмечают проблемы не только в законодательном обеспечении государственной службы, но и проблему разрыва в уровне оплаты уровня труда служащих федеральных органов исполнительной власти, прежде всего их территориальных подразделений, и органов власти субъектов РФ^[68]. Государство стало разрешать данную проблему простым способом – сокращение численности государственных служащих, за счет которых и повысится заработная плата у тех, кому повезет остаться. С данным решением мы также не согласны. В нашем государстве правящие органы любят выделять огромные денежные суммы на менее важные мероприятия и направления деятельности. По нашему мнению, гораздо продуктивнее было бы не оптимизировать численность служащих, а повысить им заработную плату из менее важных статей расходов, которые гораздо проще сократить.

В последнее время также актуальна проблема повышения квалификации государственных служащих и их резерва. Обновленный состав президентского резерва был утвержден 18 декабря 2015 года. Ключевым механизмом отбора в резерв является личностно-профессиональная диагностика, которую проводит РАНХиГС. Было решено продлить в 2016-2018 годах действие федеральной программы подготовки и переподготовки резерва управленческих кадров. Авторы отмечают, что в период с 2016 по 2018 при решении данной проблемы «будет учтена наметившаяся в последнее время тенденция смены объекта прилагаемых усилий: не государственная служба сама по себе как институт системы госуправления, а служащий как ключевой элемент системы государственной службы, ее основной потенциал»^[69]. Мы поддерживаем данную точку зрения, поскольку это означает внедрение современных кадровых технологий, переход от привычных форм дополнительного профессионального образования к более гибким и современным, увязку ключевых условий прохождения госслужбы с задачами, которые стоят перед государственными органами.

Проанализировав Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», мы пришли к выводу, что принятие закона о правоохранительной службе должно стать логичным результатом законодательной деятельности государства и очередным шагом в направлении формирования правовой основы государственной службы. Таким образом, на наш взгляд, это одна из главных проблем в государственной службе и, естественно, одно из важнейших направлений совершенствования системы государственной службы.

После вступления в силу Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» стали появляться на страницах специализированных изданий, а также в сети Интернет версии законопроектов о правоохранительной службе (деятельности), которые обсуждались на сетевых форумах, в прессе и на страницах научных изданий^[70], что свидетельствовало о высоком уровне социальной потребности и заинтересованности общества в подобном акте^[71]. В 2013 году Министерство юстиции Российской Федерации одобрило создание в Государственной Думе рабочей группы, перед которой ставилась задача подготовки законопроекта о правоохранительной службе^[72].

Широкое обсуждение в обществе вопроса о необходимости принятия закона, регламентирующего правоохранительную службу, объясняется значительным количеством накопившихся проблем в регулировании деятельности отдельных видов правоохранительных органов. С принятием закона о правоохранительной службе связываются надежды на решение проблем межведомственной координации деятельности правоохранительных органов, оптимизацию функционирования этих органов. Тем не менее отдельный закон о правоохранительной службе, предназначенный для регулирования одного из трех видов государственной службы, так и не был принят^[73].

Более того, законодатель просто изменил статью 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», исключив из ее текста термин «правоохранительная служба». Это произошло в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»^[74].

В новой редакции термин «правоохранительная служба» заменен на «государственную службу иных видов». Изменения в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» вступили в силу с 1 января 2016 года.

Новая редакция статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» поставила под сомнение реализацию доктринальной идеи о формировании в ближайшем будущем государственной правоохранительной службы как одного из видов государственной службы. В пользу подобного суждения свидетельствует тот факт, что с 1 января 2016 года утратила силу статья 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в которой была сформулирована дефиниция правоохранительной службы. Таким образом, логично сделать вывод о том, что на современном этапе реформирования государственного аппарата, совершенствования государственной службы законодатель пришел к осознанию необходимости изменения системы государственной службы посредством исключения из нее службы правоохранительной. Однако, мы считаем, что это ошибка законодателя.

Юристы и практические деятели считают, что на данном этапе развития государственной службы выделение в отдельную систему государственной правоохранительной службы нецелесообразно, поскольку не сформирована теоретическая база с четким определением сущности, критериальных особенностей правоохранительных органов, которые бы позволили объединить их в систему органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства.

Более того, в юридической науке продолжаются дискуссии по вопросу правовой природы правоохранительных органов, их видовых классификаций, статуса, объема полномочий и компетенции. Далеко не все специалисты признают наличие в Российской Федерации, сложившейся единой и взаимосвязанной системы правоохранительных органов, констатируя, напротив, недостаточный уровень их взаимодействия. Например, В.И. Майоров в связи с отсутствием закона о правоохранительной службе указывает на проблемный характер правового регулирования деятельности субъектов, обеспечивающих общественную безопасность^[75].

Также учеными подчеркивается, что масштабность задач, поставленных перед правоохранительными органами, неадекватна уровню их взаимодействия, в борьбе с правонарушениями недостаточно используются оперативные возможности правоохранительных структур и спецслужб^[76]. Вопросы и проблемы взаимодействия правоохранительных органов рассматриваются как предмет научного исследования, при этом обращается внимание на несоответствие нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействие рассматриваемых органов, современным потребностям общества, на незавершенность и низкую эффективность государственной стратегии организации взаимодействия правоохранительных органов.

В настоящее время в российской юриспруденции, в нормотворческой практике термин «правоохранительные органы» не имеет формально-определенного содержания и вследствие этого носит собирательный, а также в значительной мере произвольный характер. Отсутствие легального определения правоохранительных органов, вероятно, связано с неопределенностью вопроса о наличии и состоянии системы рассматриваемых органов в государстве.

Отмечается, что объединение всех правоохранительных органов в единую правоохранительную службу, а также подготовка базового консолидирующего закона о правоохранительной службе или правоохранительных органах в настоящее время невозможны. Несмотря на широко применяемый в специальной литературе термин «система правоохранительных органов»^[77], реально таковая система в настоящее время отсутствует^[78]. Это объясняется рядом причин: функционирование правоохранительных органов в различных министерствах и ведомствах; разноплановые задачи, стоящие перед этими органами; отсутствие в нормативной практике и в теории права устоявшегося понимания правоохранительных органов; объективные различия между такими понятиями, как «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», в силу чего некоторые субъекты, не являясь правоохранительными органами по своей природе, могут выполнять правоохранительные функции (например, командир воздушного судна в полете имеет право и обязан обеспечивать безопасность пассажиров, для чего наделяется функциям принуждения).

Каким же образом и по каким признакам объединить в одну систему отличающиеся между собой органы, субъекты? Представляется, что на современном этапе государственного управления это маловероятно, равно как и формирование правоохранительной службы как самостоятельного вида государственной службы.