Файл: Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса, судебный контроль.pdf

В то же время Указом Президента Российской Федерации № 1313 от 13 октября 2004 г. на Министерство юстиции Российской Федерации возлагаются функции по осуществлению надзора и контроля в сфере нотариата, в том числе путем издания документов нормативного характера единолично либо совместно с Федеральной нотариальной палатой. При этом указанные положения исходя из буквального толкования действующего законодательства Российской Федерации распространяются лишь на государственный нотариат. Противоположная ситуация наблюдается на практике.

Зачастую официальные позиции Федеральной нотариальной палаты Российской Федерации принимают форму методических рекомендаций либо писем. К примеру, в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2014 г. изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части правового регулирования юридических лиц, Федеральной нотариальной палатой было опубликовано Пособие по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии. В указанном пособии устанавливаются общие правила совершения нотариальных действий по удостоверению решений собраний, в том числе указаны случаи, при которых нотариус не может удостоверять решения собраний. Подобные разъяснения имеют неоднозначную природу. Формально законодатель не наделяет данные документы обязательной юридической силой, но нотариусы придерживаются толкований Федеральной нотариальной палаты в целях поддержания единообразия правоприменительной практики. В то же время применение указанных рекомендаций нотариусами в своей практической деятельности противоречит положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 [11]. В соответствии с данным Указом нормативные правовые акты, которые затрагивают права и интересы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации и публикации в установленном законом порядке [22, с. 75].

Длительный период времени Министерством юстиции Российской Федерации не разрабатывались и не издавались нормативно-правовые акты, которые были бы посвящены вопросам осуществления контроля и надзора в сфере нотариата, а также издание которых прямо предусмотрено положениями Основ законодательства РФ о нотариате. Наблюдалась лишь тенденция по признанию Министерством юстиции Российской Федерации утратившими силу отдельных инструкций и положений, регламентировавших практическую деятельность органов нотариата. Но в 2014 году был издан ряд приказов, в том числе совместно с Федеральной нотариальной палатой, в целях реализации положений, предусмотренных главами VII и VII.1 Основ законодательства РФ о нотариате [15, с. 35].

К примеру, в 2013 году в Основы законодательства РФ о нотариате были включены положения о ведении единой информационной системы нотариата. В соответствии со статьей 34.1 Основ указанная автоматизированная информационная система принадлежит на праве собственности Федеральной нотариальной палате, она же является оператором единой информационной системы нотариата. В силу статьи 34.3 Основ порядок ведения реестров единой информационной системы нотариата, в том числе порядок внесения сведений в них, устанавливается Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой. В целях реализации указанных положений Министерством юстиции Российской Федерации 17 июня 2014 г. был издан Приказ № 129 [12]. Сведения о нотариате направляются государственными нотариальными конторами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации в адрес главных управлений, управлениям Минюста России по субъектам Российской Федерации. Главные управления, управления Минюста России по субъектам Российской Федерации передают сведения Департаменту организации и контроля Минюста России.

Тем самым наблюдается расширение государственного вмешательства в деятельность нотариальных палат РФ, но в связи с тем, что нормативные правовые акты издаются совместно Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой, данный контроль приобретает характер скрытого. Практическая значимость данного порядка бесспорна в связи с предоставлением заинтересованным лицам возможности в достаточно краткий срок узнать необходимую информацию в объеме, определенном статьей 34.4 Основ (например, узнать, у какого нотариуса открыто то или иное наследственное дело).

На наш взгляд, эффективное государственное регулирование возможно не только при наличии контрольных полномочий у государственных органов, но и при определенной правовой регламентации отдельных аспектов нотариальной деятельности. Сторонником необходимости государственного контроля по отношению к нотариальной деятельности и придания особого статуса нотариальным палатам является О.В. Романовская [26, с. 42]. По мнению данного автора, совершенствование норм, регулирующих вопросы нотариата, не следует ограничивать установлением исключительно государственного контроля. Нотариальные палаты должны быть интегрированы в систему государственного управления. Негосударственным организациям следует выполнять функции органов государственной власти.

Г.Г. Черемных, напротив, опровергает необходимость наделения нотариальных палат государственными полномочиями, обращая внимание на то, что правила, регламентирующие порядок и правила совершения отдельных видов нотариальных действий, не могут определяться нотариальным сообществом самостоятельно, а должны устанавливаться только уполномоченными на то государственными органами. В силу статьи 72 Конституции РФ вопросы нотариата относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исследователь настаивает на необходимости существования в Российской Федерации государственного контроля, который бы осуществлялся судебными органами, органами юстиции, нотариальными палатами субъектов Российской Федерации, но при наличии конкретного законодательного определения пределов контроля для каждого из указанных контролирующих органов.

Существуют и противники введения института государственного контроля над органами нотариата вне зависимости от того, кто будет уполномочен на осуществление контрольный функций. По мнению нотариуса г. Москвы А.В. Сафонова [28, с. 26], в случае внесения изменений в законодательство о нотариате, нотариусы могут подвергнуться проверкам со стороны соответствующей региональной нотариальной палаты, Управления юстиции, Федеральной нотариальной палаты, Министерства юстиции РФ последовательно, «причем основанием будет заявление какого-нибудь гражданина». Любая из указанных четырех организаций будет вправе приостановить деятельность соответствующего нотариуса, но ответственности за причиненный ущерб законодательством не предусмотрено. Исходя из логики существующих проектов, направленных на изменение законодательства о нотариате, любая из указанных контролирующих организаций вправе инициировать проверку любого аспекта нотариальной деятельности. При реализации контрольных полномочий территориальный орган Министерства юстиции РФ приобретает статус вышестоящего органа по отношению к нотариальной палате.

В Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая совершение нотариусами, работающими в государственных конторах или занимающимися частной практикой, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации [13]. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации. Ее статьи 45 (часть 1) и 48 (часть 1), закрепляя обязанность государства гарантировать защиту прав и свобод, в том числе права на получение квалифицированной юридической помощи, не связывают законодателя в выборе путей выполнения указанной обязанности. Им, в частности, определяются и способы контроля со стороны нотариальных палат за деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой. Предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате способы контроля согласуются с международной практикой: резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 г. характеризует профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства [33, с. 4].

Считаем необходимым согласиться с мнением Г.Г. Черемных [32, с. 13] о том, что в связи с развитием в нашем государстве гражданско-правовых отношений Федеральной нотариальной палате, во взаимодействии с Министерством юстиции РФ, следует сосредоточиться на создании для нотариусов необходимой нормативной базы.

2.3. Контрольные полномочия Федеральной нотариальной палаты

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] затронул значительным образом компетенцию органов нотариата, внес изменения в порядок совершения некоторых нотариальных действий. Если данный Закон сопоставить с иными законодательными актами, принятыми в течение второй половины 2014 г. - всего 2015 г., касающимися нотариата, можно с уверенностью заключить, что государство поставило перед собой задачу переформатировать данный институт.

Обратим внимание на следующие изменения, произошедшие в статусе Федеральной нотариальной палаты (ФНП) после принятия декабрьского Закона. В соответствии с новой редакцией ряда статей Основ законодательства РФ о нотариате (Основ о нотариате) ФНП осуществляет не только координацию деятельности, но и контроль за деятельностью нотариальных палат.

Уточнен статус органов ФНП. Помимо их общего перечисления сейчас выделены особенности статуса Правления ФНП и Президента ФНП. Так, указывается, что Правление ФНП является коллегиальным исполнительным органом ФНП и в пределах своей компетенции вправе издавать акты, обязательные к исполнению нотариальными палатами и нотариусами.

Президент ФНП является единоличным исполнительным органом ФНП и осуществляет руководство ее текущей деятельностью. Президент ФНП также осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, организует реализацию контрольных полномочий ФНП путем осуществления плановых и внеплановых проверок деятельности нотариальных палат и вправе принимать участие в работе органов управления нотариальных палат.

Контрольные функции ФНП согласуются с общей моделью организации нотариальных палат, которые предложены проектом Федерального закона № 398234-6 «О нотариате и нотариальной деятельности». Проект повторно внесен в Государственную Думу РФ в конце мая 2015 г. В июле 2015 г. на него представлено положительное Экспертное заключение Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства № 144-2/2015 (предлагается только уточнение некоторых норм). Статья 35 проекта устанавливает, что Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовой форме ассоциации, представляющей собой объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации и основанной на их обязательном членстве. Целями деятельности ФНП являются «контроль за деятельностью нотариусов, нотариальных палат субъектов Российской Федерации и содействие в осуществлении такого контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом, представление и защита общих профессиональных интересов нотариальных палат субъектов Российской Федерации, координация их деятельности и контроль за ней, выработка и принятие обязательных для исполнения нотариусами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации актов, а также достижение иных общественно полезных и других не противоречащих закону целей некоммерческого характера, связанных с осуществлением нотариальной деятельности». Статья 36 проекта, закрепляющая основные функции ФНП, предусматривает среди них такие, которые развивают контрольные полномочия. Так, ФНП:

- осуществляет анализ деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации на основании информации, представляемой ими в форме отчетов;

- осуществляет анализ практики нотариальных палат субъектов Российской Федерации по применению к нотариусам мер дисциплинарного воздействия;

- осуществляет контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов Российской Федерации.

Данные идеи имеют и идеологическую поддержку. Так, в программной статье В.В. Яркова и И.Г. Медведева, посвященной проблемам реформирования нотариата, предлагается направить усилия профессионального сообщества на целенаправленное сотрудничество с компетентными органами государства в интересах точного определения форм, методов и пределов эффективного государственного контроля; подтверждение особого статуса нотариальных палат («только построение субординированной, вертикально интегрированной нотариальной системы отвечает специфике нотариальной деятельности, создает в совокупности с другими мерами надлежащие гарантии качества нотариальных актов») [34, с. 38].

О.В. Романовская указывает: «Законодатель поставил точку в принципиальном споре относительно компетенции между двумя уровнями управления в нотариальном сообществе. Однако не все так ясно в некоторых частных моментах. Главная опасность, которую неоднократно подчеркивали «регионалы» - превращение нотариальных палат субъекта РФ в территориальные управления Федеральной палаты, когда функция координации будет отодвинута на второстепенный план. С учетом того, что в каждом субъекте создана нотариальная палата, то для осуществления контроля за каждой из них необходима полноценная бюрократическая система. При возникновении псевдочиновничьей активности ФНП еще пожелает создать представительства в федеральных округах со своим аппаратом. Благо повод есть - обеспечение контрольной функции» [27, с. 14].

Если обратиться к общему понятию контроля, то следует напомнить о его целях: обеспечение прав и свобод граждан, повышение эффективности управления, поддержание стабильности в системе управления, обеспечение режима законности. Не надо думать, что контроль за нотариальными палатами субъекта РФ - это исключительно обеспечение законности, причем в узком смысле этого слова - обеспечение выполнения решений ФНП. Хотя если только такой контроль планировали разработчики Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 391-ФЗ, то тогда это и надо было прямо прописать в Основах о нотариате (этим и ограничиться).