Файл: Общая характеристика права государственной и муниципальной собственности.pdf

Ранее действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами.

Таким образом, согласно п. 3 ст. 167 БК РФ [2] и п. 8 Положения «О федеральном казначействе Российской Федерации» одной из главных задач органов казначейства является управление бюджетными средствами (управление бюджетными доходами и расходами). Здесь, очевидно, встает вопрос о соотношении понятий «Управление бюджетными средствами" и "владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами».

В соответствии со ст. 54 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение муниципального заказа осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Исключение составляют случаи, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаи закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

По мнению Д.М. Генкина, «неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом». Подобного мнения придерживается Е.А. Суханов: «Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности».

Несколько иная мысль высказана В.А. Дозорцевым: «Управление» имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий». Таким образом, здесь понятие «управление» предстает более широким по объему. Однако нетрудно заметить, что во всех случаях в управление включаются правомочия по владению, пользованию и распоряжению управляемым имуществом. Поэтому можно заключить, что действующее законодательство возлагает осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами от имени государства и муниципальных образований помимо законодательных (представительных) органов также на органы федерального казначейства (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Федеральное казначейство как один из органов, через которые Российская Федерация способна реализовать свой статус государства-казны.

Отметим, что федеральное казначейство представляет собой структурное подразделение Министерства финансов РФ (п. 1 Положения «О федеральном казначействе Российской Федерации»). К компетенции Минфина России отнесено осуществление операций со средствами федерального бюджета (ст. 165 БК РФ [2]). Отсюда следует, что правомочия собственника в отношении бюджетных средств от имени государства и муниципальных образований наряду с законодательными (представительными) органами осуществляет Министерство финансов РФ (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований).

Значительную часть имущества государственной и муниципальной казны составляют средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения этими средствами аналогично порядку, действующему в отношении бюджетных средств соответствующих уровней. Однако органы, через которые государство и муниципальные образования осуществляют данные правомочия, иные. Выработку воли на распоряжение средствами внебюджетных фондов также осуществляют законодательные (представительные) органы, которые рассматривают и утверждают их бюджеты (п. 2 ст. 145 БК РФ [2]).

Государственную и муниципальную собственность помимо казенного имущества составляет имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Право хозяйственного ведения как способ осуществления права государственной и муниципальной собственности. Статья 216 ГК РФ [3] называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК РФ. В отличие от ранее действовавшего законодательства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а его содержание ограничено.

В ГК РФ [3] предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме федеральных казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления. Соответственно этому ГК РФ [3] не предусматривает использование права хозяйственного ведения как способа осуществления иных, кроме государственной и муниципальной собственности, форм собственности. Позиция, занятая ГК РФ [3] в вопросе о границах использования права хозяйственного ведения, соответствует ст. 8 Федерального закона о введении в действие части первой ГК РФ [3], которая предписывает преобразование предприятий, не находящихся в государственной или муниципальной собственности и основанных на праве полного хозяйственного ведения, в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо их ликвидацию.

К указанным предприятиям до их преобразования или ликвидации применяются правила об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления, с учетом того, что собственниками их имущества являются их учредители. Отказ от использования права хозяйственного ведения при осуществлении иных форм собственности был поспешным и привел на практике всякого рода трудностям. По-видимому, он был вызван эйфорией, связанной с хозяйственными обществами и товариществами, которые на определенном этапе рассматривались в качестве оптимальной организационно-правовой формы образования юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью. Трудно понять, почему, скажем, кооперативная, общественная или религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, выделив ему часть своего имущества в хозяйственное ведение, а нужно обязательно идти по пути создания хозяйственного товарищества или общества, наделяя его правом собственности. В настоящее время наблюдается возрождение категории хозяйственного ведения.

Помимо того, что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, он осуществляет также контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества и имеет право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении предприятия имущества.

Как видим, право хозяйственного ведения по своему содержанию ныне резко ограничено. Объясняется это не в последнюю очередь его жесткой привязкой к праву государственной и муниципальной собственности, что, пожалуй, особенно сказалось в Указе Президента РФ от 14 октября 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду»'. Указом по существу, было, положено начало резкому ограничению прав государственных и муниципальных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, прежде всего, недвижимым.

Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ [3]. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т. е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. Ныне куда большее значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника. Остальным, т.е. не относящимся к недвижимому, имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. В данном случае у дочернего предприятия возникает вторичное право хозяйственного ведения в отношении переданного ему имущества. На ответственность материнского и дочернего предприятия по обязательствам друг друга распространяются правила п. 3 ст. 56 ГК РФ.

В частности, материнское предприятие несет субсидиарную ответственность по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества, если несостоятельность дочернего предприятия вызвана учредившим его предприятием. С другой стороны, если материнское предприятие учредило дочернее, чтобы освободиться от ответственности перед кредиторами, то взыскание может быть обращено и на имущество, переданное материнским предприятием дочернему.

Право оперативного управления как способ осуществления права государственной и муниципальной собственности.

Впервые категория оперативного управления была закреплена в Основах гражданского законодательства 1961 г. и пережила в своем развитии несколько этапов. Ныне развернутая характеристика права оперативного управления дана в ст. 296—300 ГК РФ [3]. А также в подзаконных нормативных актах, в числе которых в первую очередь следует назвать Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия», постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)». В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По ныне действующему законодательству субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (см. ст. 115 и 120 ГК РФ [3]). Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Действующим законодательством определен порядок создания казенного предприятия на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях [11, С.54].

Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, но и собственности, принадлежащей субъектам федерации, либо муниципальной собственности. Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК РФ [3]; «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им».

Необходимо обратить внимание на то, что эта характеристика права оперативного управления распространяется как на казенные предприятия, так и на учреждения и исходит из того, что правоспособность как тех, так и других является специальной.

Собственнику имущества, выделенного казенному предприятию или учреждению в оперативное управление, предоставляется право изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

На этом общая характеристика права оперативного управления, которая в равной степени относится как к казенным предприятиям, так и к финансируемым собственником учреждениям, в законе завершается, и формулируются положения, отражающие специфику правового режима имуществ казенных предприятий, с одной стороны, и учреждений, с другой.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Особенность государства как участника гражданских правоотношений заключается в том, что оно является носителем политической власти и суверенитета и потому может в нормативном порядке определять характер и порядок участия субъектов, права в гражданских правоотношениях (в том числе и самого государства как участника этих отношений). Однако в гражданских правоотношениях государство не пользуется властными полномочиями: оно выступает на равных началах со своими контрагентами.

Государство выступает как в вещных, так и в обязательственных правоотношениях. Так, государство является субъектом права собственности, в том числе субъектом исключительного права собственности (например, на недра). Управление и распоряжение государственной собственностью осуществляется через Министерство государственного имущества. Сделки от имени государства при отчуждении государственного имущества в процессе приватизации осуществляются от имени Российского фонда федерального имущества.