Файл: Правовое регулирование рынка банковских услуг (Доступ к сведениям составляющих банковскую тайну).pdf

В заключение необходимо отметить, что исследование правовых основ банковского контроля и надзора не только способствует развитию науки банковского права, но и может иметь вполне ощутимые практические результаты, связанные с улучшением контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере.

2.3 Доступ к сведениям, составляющих банковскую тайну

 Исполнительное производство редко становится объектом внимания высших судебных инстанций. Конституционный Суд РФ фактически вообще не обращался к анализу положений законодательства в данной сфере. И вот, наконец, ситуация изменилась. Это произошло в связи с необходимостью разрешения вопроса о соотношении исполнительного производства с другим, не менее важным правовым институтом – банковской тайной.

Примечательно, что режим банковской тайны наконец-то стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, поскольку участникам споров о порядке доступа к банковской тайне катастрофически не хватало мнений высших судов Российской Федерации по этому вопросу*(1). В постановлении от 14 мая 2003 г. N 8-П, принятому по запросу Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа, КС РФ высказал свое мнение о возможности доступа судебного пристава-исполнителя к сведениям, составляющим банковскую тайну.

При этом суд признал не противоречащим Конституции РФ положение п.2 ст.14 ФЗ «О судебных приставах» в его нормативном единстве с положениями п.2 ст.12 того же Закона в той мере, в какой ими предусматривается право судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением постановления суда запрашивать и получать в банках, иных кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц в том размере, который требуется для исполнения исполнительного документа, и в пределах, определяемых постановлением суда.

Данную правовую позицию КС РФ можно распространить и на сведения о счетах и операциях по счетам юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица.

Обратимся к сути проблемы. Согласно ст.14 ФЗ «О судебных приставах» (далее – Закон о приставах) информация, документы и их копии, необходимые для осуществления судебными приставами своих функций, представляются по их требованию безвозмездно и в установленный срок.

В то же время ст.857 ГК РФ закрепляет, что сведения, составляющие банковскую тайну, государственным органам и их должностным лицам могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, установленном законом.

Как ранее отмечалось, право доступа к банковской тайне государственному органу и его должностным лицам, исходя из признания сведений, составляющих банковскую тайну, информации с ограниченным доступом (п.1 ст.12 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»), может быть предоставлено в случае прямого указания на это в федеральном законе с установлением соответствующего порядка доступа*(2).

Таким критериям отвечают ФЗ «О банках и банковской деятельности», Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, ФЗ «О Счетной палате РФ», ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Наиболее развернуто право доступа к банковской тайне определено в ФЗ «О банках и банковской деятельности»[60]. В нем указано, что справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией данным гражданам, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора – органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

Справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией физическому лицу (владельцу счета), судам, а при наличии согласия прокурора – органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

Отказываясь предоставлять судебным приставам-исполнителям информацию, многие банки исходили из того, что приставы не указаны в ст.26 Закона о банках. Таким образом, приоритет был отдан букве закона в соответствии с требованиями ст.857 ГК РФ.

Аналогичная позиция отражена и в Письме ВС РФ от 12.11.2001 N 110-5/общ. При этом ВС РФ предложил приставам получать нужные сведения через суд, выдавший исполнительный лист.

В то же время практически все сходились во мнении, что в силу своего предназначения судебный пристав-исполнитель должен иметь право доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну, а ст.26 Закона о банках не соответствует реалиям времени.

По нашему убеждению, абстрактное право получать сведения и документы, перечисленные в п.2 ст.14 Закона о приставах и в некоторых иных федеральных законах, не означает права доступа к банковской тайне как несоответствующее смыслу последней.

В этой связи вызывает сомнение вывод КС РФ (абз.9 п.5 мотивировочной части постановления) о том, что п.2 ст.857 ГК РФ и п.2 ст.14 Закона о приставах корреспондируют друг с другом. Содержащееся в ст.857 ГК РФ словосочетание «в случаях и в порядке» предполагают соответствующую регламентацию в ином федеральном законе порядка получения сведений, составляющих банковскую тайну. В Законе о приставах никаких «случаев и порядка» не содержится.

«Закрепление в законе отступлений от банковской тайны… не может быть произвольным», «этим должны предопределяться устанавливаемые законодателем объем и содержание правомочий органов государственной власти и их должностных лиц, являющихся носителями публичных функций, в их отношениях с банками», - пишет КС РФ в своем постановлении (абз.5 п.3, абз.3 п.4). Но разве норма, признанная судом конституционной, закрепляет отступление от режима банковской тайны и регулирует вопросы доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну?

КС РФ, разрешая противоречие между буквой закона и потребностями жизни, уже не в первый раз использовал прием сравнения конституционно значимых целей правового регулирования и прав, гарантированных Конституцией РФ.

Как указал КС РФ, право на тайну банковского счета, банковского вклада и операций по ним закономерно вытекает из гарантированных Конституцией РФ прав на неприкосновенность частной жизни и личную тайну (ст.23, 24 Конституции РФ). В то же время, подчеркнул КС РФ, в Российской Федерации гарантируется судебная защита прав и свобод человека и гражданина.

«Защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется… «Логика постановления состоит в том, что гарантии неприкосновенности частной жизни и личной тайны не могут обеспечиваться за счет умаления гарантий на судебную защиту прав и свобод. Соотнося указанные конституционные права, КС РФ отдал приоритет последним.

Разделяя мнение, что судебный пристав-исполнитель в силу своего назначения должен иметь доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну, хочется все же заметить следующее.

Допущение мысли, что получить доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну, используя абстрактное право на получение информации и документов, может обесценить само понятие банковской тайны, и, кроме того, оно способно породить новые споры, поскольку подобные нормы имеются, в частности, в Законе РФ «О милиции» и в некоторых других федеральных законах.

Продолжая ход мысли КС РФ, можно обосновать, что выявление и пресечение преступлений (например, при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий) важнее обеспечения тайны личной жизни. В таком случае режим банковской тайны окончательно может потерять смысл.

Весьма примечательна идея, содержащаяся в абзаце пятом п.5 постановления.

КС РФ делает вывод, что если обязанность предоставлять необходимую информацию, закрепленная п.2 ст.14 Закона о приставах, распространяется на всех, следовательно, она распространяется и на банки. Возникает закономерный вопрос: в чем тогда разница между общедоступной информацией и информацией, составляющей банковскую тайну? Забота КС РФ об исполнении судебных актов понятна, но избранный им способ решения вопроса представляется спорным.

Чувствуя некоторые слабости своей позиции в этой части, КС РФ указывает, что «с федерального законодателя не снимается обязанность согласовать законодательство Российской Федерации, которым регламентируется режим банковской тайны и устанавливаются обусловленные им взаимные права и обязанности банка, иной кредитной организации и государственных органов и их должностных лиц, с гражданским законодательством, процессуальным законодательством и законодательством об исполнительном производстве, что предполагает принятие соответствующих нормативных решений в целях преодоления коллизии правовых норм и затрагиваемых ими публичных и частных интересов».

Это можно понимать в том смысле, что необходимо в соответствии с требованиями ст.857 ГК РФ упорядочить круг лиц, имеющих право на доступ к банковской тайне и детализировать саму процедуру доступа. Однако если бы КС РФ признал норму п.2 ст.14 Закона о приставах не соответствующей Конституции РФ, наверное, законодатель был бы более оперативен в приведении закона в соответствие с изменившимися общественными отношениями.

Глава 3. Пути совершенствования регулирования банковской деятельности

Банковская реформа в России, основанная на формировании двухуровневой банковской системы, включающей Банк России и коммерческие банки, была начата более 10 лет назад.

Финансово-экономический кризис 1998 г. привел к тяжелейшим последствиям как для банковской системы, так и для экономики страны в целом. Перед Банком России, органами исполнительной и законодательной власти, перед самими кредитными организациями были поставлены сложнейшие задачи, потребовавшие не только срочных мер по стабилизации, но и переосмысления многих вопросов банковской реформы. В ноябре 1998 г. был принят важный совместный документ Банка России и Правительства Российской Федерации «О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации». Благодаря его успешной реализации было положено начало нового этапа реформирования и развития банковского сектора в России. В целом был преодолен коллапс платежной системы и системный банковский кризис, созданы основы для реструктуризации кредитных организаций.

С начала 2001 г. разгорелись жаркие дискуссии относительно дальнейшего развития реформирования банковского сектора. Первоначально проект реформирования банковской системы был представлен Центральным банком РФ, а 8 февраля опубликован в «Вестнике Банка России» под заголовком «Концептуальные вопросы развития банковской системы Российской Федерации». Позднее, в июле, был представлен альтернативный проект рабочей группы по банковской реформе Российского союза промышленников и предпринимателей. Рабочую группу возглавил А.Л. Мамут, председатель наблюдательного совета МДМ-банка. «Проект Мамута» был представлен 16 июля на заседании Совета по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Однако этот документ какой-либо широкой поддержки не получил.

После длительных дискуссий 30 декабря 2001 г. Правительство Российской Федерации и Банк России приняли окончательную редакцию документа под названием «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации». По сравнению с предыдущими качество представленного документа заметно лучше. В нем более четко были прописаны задачи и основные средства реформирования банковской системы, уточнены многие формулировки, устранен ряд пробелов и противоречий.

К позитивным переменам следует отнести четкость ответов на те вопросы, которые вызывали наибольшее беспокойство в банковском сообществе. Речь идет прежде всего о капитализации банков. «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации» установила четкие ориентиры: рублевый эквивалент банковского капитала должен быть не ниже 5 млн евро (п. 4.2.3)

Скорректированы отдельные положения документа, связанные с такими острыми вопросами, как переход на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В частности, предусмотрено, что переход на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности должен осуществляться кредитными организациями одновременно с другими секторами экономики (п. 7.2.3).

К несомненным достоинствам «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» следует отнести также и то, что она включает два приложения, которые, во-первых, закрепляют основные положения предлагаемых к разработке нормативно-правовых актов и, во-вторых, определяют перечень необходимых для их реализации мероприятий.

С момента принятия «Стратегии» прошло уже два года, и можно подвести некоторые итоги ее применения. Большая часть целей и задач, поставленных в Плане первоочередных мероприятий по реализации в 2001-2003 гг. положений Стратегии, успешно решены (20 из 32 пунктов выполнены полностью, оставшиеся находятся в процессе реализации). Реформирование банковской системы потребовало дальнейшего совершенствования не только подходов и методов, но и постановки новых стратегических задач в связи со значительными изменениями валютного и банковского законодательства, экономической ситуации в стране. Назрела необходимость принятия новой Стратегии. На заседании Правительства РФ 11 ноября 2003 г. ряду федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфину России, ФКЦБ России, МАП России) с участием Банка России было поручено дополнительно проработать вопросы развития банковской системы и до 1 февраля 2004 г. представить в Правительство Российской Федерации проект новой редакции «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации».