Добавлен: 18.05.2023
Просмотров: 1223
Скачиваний: 15
Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. По словам президента Российской Федерации В.В. Путина, такое разделение служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти.
В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов Федерации к стандарту Конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат Конституции РФ. В случае невыполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания.
Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время.
2. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Суть сводится к тому, что раньше в Совете Федерации было два представителя от региона - глава исполнительной и законодательной властей.
Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые - выбирают выборщики. Споры по этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной власти субъектов демонстративно перестали посещать заседания Совета Федерации. Однако, это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета Федерации.
3. Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент Российской Федерации может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ. Однако, для процедуры отстранения необходимы существенные причины.
Немного уравновешивает это положение следующее глава исполнительной власти субъекта Федерации имеет возможность отстранять от занимаемых должностей выборных глав городов и районов своего субъекта.
Конечно, эти нововведения с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов Федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика Александр Лебедь в Красноярском крае, Аман Тулеев в Кемеровской области и др С принятия реформы о вертикали власти прошло больше года. Заметного влияния на федеративные отношения эта реформа не оказала, разве что увеличилось число чиновников.
Некоторых изменений следует ждать тогда, когда истекут сроки полномочий действующих глав субъектов Российской Федерации, и их место займут выборные представители. А до этих пор, представители исполнительной власти в Совете Федерации занимаются законодательной деятельностью, что в принципе противоречит принципу правового государства, установленного в 1 ст. Конституции РФ, а именно, разделение властей. Важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов Федерации.
Именно степень вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства.
Это - Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и Федеральный закон О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации от 24 июня 1999 года. Однако в КРФ сказано, что Президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта вплоть до отмены результатов выборов. В статьях 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что Президент РФ может приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам и Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционных законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.
Чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации в основном происходит через органы федеральной законодательной и исполнительной власти. Правовой предпосылкой проблемы чрезмерного вмешательства органов федеральной законодательной власти в компетенцию субъектов РФ является положение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. С точки зрения обеспечения целостности правового регулирования и государственного управления — это конституционное положение выглядит вполне обоснованным. Однако на практике органы федеральной законодательной власти злоупотребляют этим положением. Как отмечает А.Н. Кокотов, "федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то и другое". С этим мнением можно согласиться, субъекты РФ стеснены в своих и так немногочисленных полномочиях, в основном Федеральным законом N 184-ФЗ, являющимся достаточно объемным нормативным правовым актом. Он не только устанавливает общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, но и регулирует образование, формирование, деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, а также порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Очевидно, что данный Закон своей детальной правовой регламентацией фактически сводит на нет участие субъектов РФ в организации своих органов власти, хотя это полномочие находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Кроме того, полномочия субъектов РФ по вопросам, находящимся в совместном ведении, несколько умаляются правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. "н" ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере.
Так же в отдельную проблему выделяют проблему несовершенства конституционно-правового регулирования федерализма, которая заключается в двух основных аспектах.
Первый аспект состоит в том, что в Конституции Российской Федерации установлено специфическое деление нашего государства. Оно основано частично на национально-территориальном и частично на территориальных принципах. Одни субъекты (республики, автономная область и автономные округа) образованы по первому принципу, другие (края, области и города федерального значения) - по второму. Из этого можно сделать вывод о том, что наша федерация асимметрична, предполагает существование нескольких видов субъектов. К сожалению, асимметрия автоматически порождает не всегда обоснованную дифференциацию правового регулирования разных видов субъектов РФ, что противоречит ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей равноправие субъектов Российской Федерации. К тому же критерий, положенный в основу выделения первой группы субъектов РФ (титульная национальность на соответствующей территории), в настоящее время является не вполне обоснованным и, более того, опасным для государственной целостности и безопасности страны, так как дополнительное обращение к национальности (тем более на конституционном уровне) может явиться лишним поводом для разжигания экстремистами межнациональной розни.
Схожие мнения высказываются и в литературе. Например, И.А. Конюхова указывает на разрушительное воздействие национального фактора на государственность России, Н.М. Добрынин отмечает, что "федерации, построенные по национально-территориальному признаку, являются недолговечными, так как они генерируют межэтнические противоречия и сепаратизм", М.В. Глигич-Золотарева делает вывод о том, что "с точки зрения системного анализа этнические институции подлежат исключению из современной правовой системы федерализма"
Второй аспект указанной выше проблемы заключается в том, что некоторые нормы Конституции РФ, регулирующие федеративные отношения, не всегда соотносятся, а то и противоречат друг другу. Это видно из анализа следующих конституционных норм.
Часть 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, устанавливает равноправие субъектов РФ, а с другой - перечисляет шесть разных видов субъектов, что означает уже неодинаковое правовое регулирование федеративных отношений. Также вызывает удивление установленная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса конкретного субъекта РФ, что, по мнению автора, является самым очевидным нарушением принципа равноправия, поскольку здесь возникает резонный вопрос - если все шесть видов субъектов РФ имеют одинаковый правовой статус, зачем субъекту менять его? Более того, и здесь мы видим нарушение принципа равноправия. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, "Еврейская автономная область не может отказаться от данного своего статуса, поскольку в ст. 5 Конституции РФ говорится об автономной области в единственном числе. А изменение в главу 1 Конституции возможно лишь принятием новой Конституции". Помимо вышеназванного, принципу равноправия субъектов очевидно противоречат следующие нормы Конституции РФ: 1) ч. 2 ст. 5 устанавливает, что республики имеют свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ - устав и законодательство; 2) ч. 4 ст. 66 устанавливает возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого; 3) ч. 2 ст. 68 закрепляет право только за республиками устанавливать свои государственные языки, в то время как у других субъектов РФ такого права нет, даже у автономной области и автономных округов, которые, так же как и республики, основаны на национально-территориальном принципе.
Важно отметить особенности вхождения автономных округов в состав края или, вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. Однако федеральный законодатель в ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установил несколько иное понимание статуса автономного округа относительно наличия у него собственной системы органов государственной власти. Данная статья определяет презумпцию осуществления органами государственной власти края (области) их полномочий на всей своей территории, включая территорию входящего в его состав автономного округа, если иное не установлено федеральными законами или договором между органами власти края (области) и автономного округа. Таким образом, автономные округа по умолчанию отстраняются от осуществления своих полномочий, что является грубым нарушением принципа равноправия субъектов РФ.
Еще один исследователь данной темы, академик Примаков Е. М., выделяет 7 проблем российского федерализма:
- Стремление ряда руководителей регионов придать административным границам статус государственных. «Сегодня у нас примерно тридцать территориальных претензий одних субъектов Федерации другим… Пришло время объявить мораторий на территориальные споры, ведущие к пересмотру административных».
- Проблема оптимизации взаимосвязи межнациональных отношений и становления российского федерализма. Здесь – двуединая задача «С одной стороны, сохранить равенство всех субъектов Федерации в своих правах и обязанностях; а другой – создать наилучшие условия для сохранения национальной самобытности всех народов России».
- Оптимизация системы взаимосвязи центра, субъектов Федерации и местного самоуправления «Для проведения в жизнь этого принципа нужна реальная вертикаль исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти. Между тем, у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации, нет таких правил и в отношениях между региональными и местными властями».
- Дальнейшее совершенствование практики договорных отношений центра и субъектов Федерации. Есть ряд нерешенных вопросов: «…как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Как без нарушений таких общих ориентиров полнее учитывать конкретные национальные, исторические, культурные особенности регионов? Хотя конкретных обращений в Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции не было, настала пора ужесточить правовую экспертизу таких договоров…»
- Вопрос о соотношении между собственностью федеральной, региональной и муниципальной. «Главное не то, как «переделить» государственную собственность по разным уровням, а как оптимизировать управление ею, имя в виду достижение максимальной эффективности производства».
- Совершенствование практики предоставления трансфертов. «Нынешние критерии, по которым определяются их размеры, не состоятельны… Пора их рассчитывать, исходя из стоимости потребительской корзины, среднедушевого дохода, а также брать в расчет географические, природные, инфраструктурные и другие условия». Но это, подчеркивает Примаков, только одна сторона медали. Не менее важным является «обоснованность формирования расходной части региональных бюджетов, в том числе муниципальных. Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы прозрачность методики их составления».
- Проблема численности регионов. Сегодня в России их 89. «Многие не без основания считают, что это неоправданно много. Однако говорить сейчас… об укрупнении субъектов Федерации несвоевременно. Сегодня надо сделать акцент не на непосредственном укрупнении регионов, а на развитии горизонтальной экономической интеграции. И в этой связи трудно переоценить роль региональных ассоциаций».
Так же выделяют отдельным блоком проблемы совершенствования российского федерализма разделяют на 3 основных блока: политические, правовые, экономические.
1. Политические проблемы совершенствования федерализма:
- сохранение и укрепление целостности Российского федеративного государства;
- недопущение сепаратизма и превращения России в конфедерацию (часто отдельные руководители республик, краев, областей стремятся к полному суверенитету);
- создание суверенного национального по политическому статусу и полиэтнического по составу населения государства.
Суть такого подхода состоит в том, чтобы политическая составляющая - национальное государство - совпадала с нацией как политической общностью, не исключая этнокультурного своеобразия населения.
На поиске и формировании оптимальной модели субъекта Российской Федерации, адекватно отвечающей решению этих двух задач, и должны сосредоточить свои усилия представители отечественной политической и правовой науки.
Российское государство, начавшее после распада СССР свое существование в новом формате, нуждается в новом политическом ритуале и новых праздниках. Они необходимы для объединения народа и формирования общего государственного чувства - чувства патриотизма и общероссийского национализма, гордости за свою страну. Под общероссийским национализмом мы имеем в виду комплекс символов и убеждений, дающих чувство принадлежности к единой политической общности - россиянам.
2. Правовые проблемы совершенствования Российского федерального государства.
Они относятся, прежде всего:
- к нечеткости разграничения предметов ведения РФ, субъектов федерации и предметов их совместного ведения;
- к неопределенности финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий субъектов федерации и центра.
Практикой решения правовых вопросов федерализма в России стало подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и власти субъектов Российской Федерации.
Первый такой договор был подписан Республикой Татарстан 15 февраля 1994 г. В этом же году были подписаны договоры с Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, в 1995 г. к договорному процессу присоединились еще 4 республики, а в январе 1996 г. - подключились края (Красноярский) и области (Свердловская, Калининградская, Оренбургская). Всего за 4 прошедших года было заключено 36 договоров с 40 субъектами РФ, которые составляют 72% территории страны, 52% ее населения, 55% ее экономического потенциала.