Добавлен: 18.05.2023
Просмотров: 1220
Скачиваний: 15
Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливали право приостановления действия законов Российской Федерации, в случае если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.
В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:
- смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;
- асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;
- неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);
- экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;
- дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;
- провинциальный централизм, ᴛ.ᴇ. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы;
- авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;
- неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан.
Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам была проведена большая работа Полномочными представителями Президента Российской Федерации в Федеральных округах.
Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. При этом в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объёмом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.
Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.
Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на базе договорных отношений. По этой причине российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.
Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 года в России проживают представители 160 национальностей.
Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, в случае если им уже гарантировано самостоятельное развитие.
В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.
Глава 4. Проблемы российского федерализма
Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России.
Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое. Конституция Российской Федерации 1993 года в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России.
В статье 1 Конституции Российской Федерации записано Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В статье 5 Конституции зафиксировано Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Как показала практика, закрепленные в главе 3 Конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.
В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.
Рассмотрим различные точки зрения исследователей данного вопроса.
Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:
1. Симметричность и асимметричность Российской Федерации
2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий
3. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений
4. Федеративное вмешательство в права субъектов Федерации.
Первый и второй пункт возможно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства. По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых.
Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им идеальной модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает, что при асимметричности статуса субъектов государство перестает быть федеративным. Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, несмотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.
В самом деле и среди политиков, и среди ученых существует настоящая разноголосица по поводу типа государственного устройства. Одни считают Россию конституционной федерацией, которая строится «сверху» на основе Конституции РФ. Другие утверждают, что федерация у нас конституционно-договорная. Третьи, к ним в частности относятся некоторые лидеры республик, определяют Россию как договорно-конституционную федерацию. Так, Президент Татарстана М. Шаймаев в своих выступлениях не раз подчеркивал, что Россия фактически федерация с «элементами асимметрии». По его мнению, Конституция России была подготовлена без учета интересов многих регионов, она навязывалась сверху, не учитывала уже принятые республиками конституции. «При таком подходе, - отмечает он, - трудно было ожидать появления демократического федерализма и не случайно более 30 субъектов отвергли Конституцию во время референдума 1993 года». Естественно, напрашивается вопрос: что же такое «симметричная федерация», которую мы в конце концов должны сформировать? Известно, что «симметрия» (от греческого Symmetria – соразмерность) в широком смысле – свойство неизменности (инвариантности) некоторых сторон, отношений, процессов объектов относительно некоторых преобразований. В философском плане симметрия выступает как особый вид структурной организации объектов. Здесь как бы две стороны вопроса. С одной – симметрия рассматривается как единство тождества и различия, при этом объекты, являющиеся отправным пунктом и результатом преобразования симметрии, будучи различными, рассматриваются как эквивалентные по целому ряду существенных признаков. С другой – симметрия определяется как единство сохранения и изменения, при этом преобразования симметрии, являясь при этом преобразования симметрии, являясь изменениями объектов, понимаются как не затрагивающие их сохраняющиеся характеристики. Заметим, что категория «симметрия» является противоположной категории «асимметрия». Как отмечают политологи, любое федеративное государство носит в себе элементы симметрии и асимметрии. Существует так называемая «естественная» асимметрия (различия регионов по природно-ресурсным показателям, географическому положению, экономическим, историческим, демографическим и др. условиям). Симметрию и асимметрию в отношении федераций можно рассматривать и с правовой точки зрения. Симметричная федерация – это такая политическая система в плане административно-территориального устройства, в которой субъекты наделены основным законом (Конституцией) страны такими существенными (эквивалентными) свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате развития системы и ее элементов. То есть, при симметричном административно-территориальном устройстве государства его субъекты имеют равный статус. Вспомним территориальное устройство Германии, состоящей из 16 земель с одинаковым конституционно-правовым статусом. Или США, где 50 штатов имеют одинаковый статус. К государствам с асимметричным территориальным устройством (асимметричность закреплена конституционно) относятся страны в основном построенные по национально-территориальному принципу. Например, в Индии штаты имеют разные права. Только один штат – Джамму и Кашмир – имеет свою Конституцию, ряд штатов получили другие правовые преимущества, которыми не обладает большинство штатов (всего в Индии 25 штатов, в основе административно-территориальных образований лежит языковая общность населения)
Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ ст.5 КРФ и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей.
В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них в договорах содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ Татарстан, Башкортостан, Саха Якутия и т.д. часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам.
Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Наверное, в ближайшее время построить в России симметричную Федерацию сделать не удастся, потому что наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах национально-государственном и территориальном и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно.
Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках право на второй государственный язык, на национальную культуру, но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе фактически будет сохраняться как асимметричное государство.
Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о вертикали власти. Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:
1. Порядок разделения Российской Федерации на семь территориальных округов Северо-Кавказский центр - Ростов-на-Дону, Центральный Москва, Северо-Западный Санкт-Петербург, Приволжский Нижний Новгород, Уральский Екатеринбург, Сибирский Новосибирск и Дальневосточный Хабаровск. Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться столица округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему вертикали власти на местах, в регионах.