Файл: Понятие, сущность и нормативное регулирование приватизации.pdf

Д. А. Герцев считает, что под приватизацией следует понимать урегулированный нормами права порядок передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность физических и (или) юридических лиц за плату или безвозмездно, который осуществляется в строго установленных законодательством о приватизации формах и предполагает: издание органом власти акта ненормативного характера, в котором содержится решение о передаче имущества в частную собственность; совершение сделки по отчуждению указанного имущества; исполнение этой сделки^[15].

М.Т. Абаев, раскрывая понятие приватизации государственного и муниципального имущества как особого способа приобретения права частной собственности, говорит о том, что для целей гражданского права ключевым в понятии приватизации является определение приватизации именно как возмездного отчуждения имущества, находящегося в публичной собственности в собственность физических и (или) юридических лиц, то есть как специфического основания возникновения и прекращения права собственности.^[16]

В законодательстве понятие «приватизации» было впервые раскрыто в Законе РСФСР от 24. 12.1990 г. «О собственности в РСФСР» [16, ст. 416], в соответствии со статей 25 которого (приватизация государственного и муниципального имущества) предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий .

Понятие юридического термина «приватизация» появилось в Законе Российской Федерации от 03.07.1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации» (ныне не действует), в статье 1 которого под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. По смыслу данного определения предполагалось, что приватизация может быть, как возмездной, так и безвозмездной.^[17]

С позиции современного правопонимания такое определение приватизации обнаруживает ряд недостатков^[18] , которые не могли не отразиться на практике применения Закона Так, на момент принятия Закона о приватизации 1991 года отсутствовал реальный правовой механизм разделения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов федерации и муниципальную собственность.

Он появился лишь с принятием Постановления Верховного Совета от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Хотя подобные понятия и были уже дифференцированы в Законе РСФСР от 24 12 1990 г. «О собственности в РСФСР»), правом на приватизацию, как следует из статьи 1 Закона о приватизации 1991 года, обладали лишь граждане, акционерные общества (товарищества); не было четкого указания на имущество как объект государственной собственности (приватизации); допущено смешение экономического и юридического понимания собственности

Конституционным Судом Российской Федерации в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества иоб основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» выявлено ряд неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивость и непоследовательность формулировок. Это касается, в частности, положения статьи 21 о «безвозмездном отчуждении объекта приватизации» (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также ее положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса.

Приватизация государственного и муниципального имущества является не только способом прекращения права собственности по воле государства или муниципальных образований, но и рассматривается как форма масштабных преобразований отношений собственности в стране. Это в свою очередь требует скоординированной деятельности органов государственной и муниципальной власти, принятия актов административноправового характера В этом смысле приватизация выходит за рамки гражданских правоотношений, поскольку приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется в соответствии со специальным законодательством о приватизации, что нашло отражение в статьях 217, 235 Гражданского кодекса Российской Федерации.^[19]

В соответствии со статьей 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Названной статьей также предусмотрено, что положения ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное

Статья 235 ГК РФ, определяя общие основания прекращения права собственности у физических и юридических лиц (некоторые из них имеют отношение и к государственной собственности), подчеркивает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Кроме того, при определении понятия «приватизации» в статье 217 ГК РФ используется термин «передано» (в отношении имущества), который включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности Однако отчуждение имущества в собственность физических и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации. Исходя из этого термина, в ГК РФ, таким образом, подразумевается возможность осуществления приватизации, в том числе, на безвозмездной основе.

Федеральный закон от 21 07 1997 г № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о приватизации 1997 года) наделил понятие приватизации необходимым признаком возмездности, определив приватизацию как возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц Это не совсем согласовывалось со способами приватизации государственного и муниципального имущества, перечисленными в статье 16 того же Закона.

Нельзя рассматривать возмездным отчуждением (продажей) публичного имущества преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 % акций которых находятся в государственной и муниципальной собственности (статья 20 Федерального закона о приватизации 1997 года).

Термин «приобретение», использованное в статье 1 Закона о приватизации 1991 года, точнее отражало характер правовой формы преобразования отношений собственности Период между двумя этими законами можно охарактеризовать как период от раздачи государственной собственности к торговле ею^[20].

Федеральный закон от 21 12 2001 г № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации 2001 года)^[21] не внес существенных изменений в данное Законом о приватизации 1997 года определение

Согласно статье 1 Закона о приватизации 2001 года под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Хотя данное определение нельзя считать полным, поскольку оно не охватывает преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества. В это понятие не укладывается отчуждение принадлежащих государству исключительных прав.

Ведь ГК РФ не считает исключительные права имущественными (статья 128 ГК) Кроме того, сам термин «отчуждение» нуждается в дополнительном определении. ГК РФ не дает понятия отчуждения имущества, хотя широко оперирует им (статьи 209, 235, 239, 267, 273 ГК РФ). По смыслу указанных норм ГК РФ под отчуждением понимается передача - как возмездная, так и безвозмездная, - собственником имущества в собственность другого лица. В результате имущество для бывшего собственника становится чужим (отсюда - отчуждение).

Законом дано скорее экономическое, нежели юридическое понятие приватизации. В этом понятии отражена общая цель приватизации, то есть безотносительно к конкретным объектам приватизации.

Итак, данное в Законе понятие приватизации - это ее цель. В целом, приватизация в юридическом значении этого термина - это результат исполнения решений органов власти и совершенных на их основе сделок, направленных на передачу государственного и муниципального имущества в частную собственность юридических и физических лиц.

Правовой результат приватизации - переход права собственности на объекты государственной собственности в собственность физических и юридических лиц на основе сложного юридического состава, включающего акт органа власти (акт органа власти ненормативного характера как юридический факт), сделку по отчуждению имущества в частную собственность и исполнение этой сделки.

1.2.Институт приватизации как совокупность гражданско-правовых норм

Институт приватизации как совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих поведение участников отношения по поводу прекращения права публичной собственности на имущество и приобретения его на праве частной собственности, включает в себя нормы, которые прямо или косвенно регулируют проблему эффективности.

Пробелы в этом аспекте приватизационного законодательства приводят, особенно в условиях трансформационной приватизации, к серьезным экономическим и социальным потерям.

Приватизация отражает, инициирует и закрепляет становление как нового права частной собственности, так и обновленного права публичной собственности Договор в приватизационном обязательстве появляется лишь на завершающем этапе приватизационной сделки. Гражданские права и обязанности возникают в приватизационном обязательстве не из договора, а по другому основанию. Таким образом, следует обратить внимание на то, что заключению договора предшествует властно-распорядительный акт о приватизации имущества^[22].

Осуществление приватизации в порядке, предусмотренном федеральными законами о приватизации государственного и муниципального имущества, предполагает переход от государства в частную собственность не только вещей, но и не только вещей или даже совокупности вещей, но и всего объема прав титулодержателя имущественного комплекса.

Под приватизацией государственных и муниципальных предприятий с этой точки зрения должно пониматься «не просто приобретение у государства в частную собственность средств производства, неких объектов собственности (набора движимого и недвижимого имущества), а приобретение титула обладателя целостного имущественного комплекса, в состав которого могут входить все виды имущества, предназначенные для его деятельности, а также исключительные права на объекты интеллектуальной собственности - изобретения, промышленные образцы, полезные модели, товарные знаки, объекты охраны авторского права и смежных прав и другие объекты, для которых предусмотрена охрана согласно законодательству Российской Федерации, законодательству других государств, на территории которых таким объектам предоставлена правовая охрана»^[23].