Файл: Понятие и значение приватизации (Развитие законодательства о приватизации в России).pdf

В соответствии с Указом № 914 каждый гражданин Российской Федерации наделялся правом получить по одному приватизационному чеку равной номинальной стоимости каждого выпуска. Выпуски приватизационных чеков осуществлялись на основании указов Президента РФ. При этом в п. 3 Указа содержалась норма, запрещавшая «выпуск ценных бумаг или создание иных систем для безвозмездной передачи в собственность гражданам Российской Федерации и их объединениям государственного и муниципального имущества в республиках, краях, областях, автономной области, городах Москве и Санкт-Петербурге, в районах и городах».

Указом № 914 было утверждено Положение о приватизационном чеке, в соответствии с которым приватизационные чеки становились средствами «механизма бесплатной передачи гражданам Российской Федерации в процессе приватизации предприятий, их подразделений, имущества, акций и долей в акционерных обществах и товариществах», находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.

Приватизационный чек признавался государственной ценной бумагой целевого назначения и применялся в качестве платежного средства однократно: чек, использованный при приобретении объектов приватизации, погашался и изымался из обращения.

Каждый приватизационный чек имел определенный срок действия, устанавливаемый при его выпуске Правительством РФ и указываемый на самом чеке. Срок действия приватизационного чека не мог быть менее одного года и более двух лет.

При продаже в процессе приватизации предприятия целиком, а также при продаже активов ликвидированных предприятий на аукционе, конкурсе или инвестиционных торгах покупатель обязан был оплатить приватизационными чеками часть своего платежа в пределах доли средств от приватизации, направляемых в федеральный бюджет по нормативам, установленным в государственной программе приватизации.

При этом Российский фонд федерального имущества или иное лицо, выступавшее в качестве представителя продавца объектов приватизации, обязаны были принять приватизационные чеки по их номинальной стоимости как законное платежное средство.

Приватизационный чек юридически не удостоверял никакого права на долю гражданина в государственной собственности. Он представлял собой разновидность государственной ценной бумаги, доходность которой зависела от способа ее использования владельцем. Приобретая за приватизационные чеки акции, их владельцы могли получить доход через куплю-продажу акций или в виде дивидендов по акциям.

---

Приватизационный чек предоставлял его владельцу право приобрести акции приватизируемых предприятий на всей территории Российской Федерации, а также акции чековых инвестиционных фондов.

В целях создания необходимых условий для обращения приватизационных чеков Указом Президента РФ от 7 октября 1992 г. № 1186 «О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий» предусматривалось учреждение чековых инвестиционных фондов - ЧИФов, которые должны были аккумулировать приватизационные чеки для последующего их вложения в акции приватизируемых предприятий. ЧИФы принимали у населения приватизационные чеки (ваучеры) и в обмен выдавали акции фонда. Они приобретали на ваучеры акции различных приватизируемых предприятий и, получив дивиденды по акциям таких предприятий, уже выплачивали дивиденды своим акционерам.

Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 216 «О мерах по регулированию порядка обращения и погашения приватизационных чеков» предусматривалось, что приватизационные чеки могли продаваться и покупаться без ограничения их количества. Цена приватизационных чеков определялась по соглашению сторон^[14].

Согласно Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, небольшие предприятия подлежали продаже на аукционах и конкурсах. Приватизация крупных предприятий осуществлялась после их преобразования в открытые акционерные общества. При этом работники наделялись правом льготного выкупа определенного процента акций приватизируемых предприятий по закрытой подписке.

Граждане Российской Федерации, не являвшиеся членами трудовых коллективов приватизируемых предприятий, имели возможность участвовать в приватизации предприятий через специализированные чековые аукционы и ЧИФы. Число акций, продаваемых за один приватизационный чек, устанавливалось на специализированных чековых аукционах.

Как уже отмечалось, средства, полученные от приватизации, распределялись по нормативам, установленным в государственной программе приватизации.

«Ваучерная» приватизация остается, пожалуй, одной из самых противоречивых и неоднозначно оцениваемых страниц новейшей экономической истории России. С одной стороны, ваучеры содействовали разгосударствлению экономики, формированию в России института частной собственности, созданию корпоративного сектора экономики и рынка корпоративных ценных бумаг. С другой стороны, ваучеры не смогли обеспечить проведения равноправной и справедливой приватизации государственного имущества. Методы ваучерной приватизации были по своей сути внеэкономическими, а ожесточенные споры о «грабительской сущности» ваучерной приватизации не утихают до сих пор.

---

Первоначальный механизм приватизации имел комбинированный характер: приватизация для всех, предполагавшая раздачу приватизационных талонов - ваучеров - всему населению, сочеталась с разделом собственности между работниками предприятия; элементы безвозмездной приватизации тесно переплетались с основами платной приватизации. Такая смешанная модель приватизации спровоцировала появление ряда существенных экономических проблем (отсутствие необходимых инвестиций, проведение оценки имущества по остаточной методике и т.д.) и в конечном итоге привела к тому, что значительное количество пакетов акций предприятий так и не было продано^[15].

После неудач ваучерной приватизации правительство перешло к реализации на практике новой модели, вошедшей в историю под названием «денежная приватизация». Основными мотивами перехода к денежной приватизации стали острейшая потребность федерального бюджета в доходных поступлениях и необходимость в инвестициях для структурных преобразований в российской экономике.

Отправной точкой в формировании новых регуляторов приватизационных отношений стал Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.»^[16]. В нем в качестве основных целей приватизации после завершения срока действия приватизационных чеков были определены:

- повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий;

- формирование широкого слоя частных собственников и содействие процессу образования стратегических частных собственников;

- привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных;

- содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, а также в защите прав частных собственников (акционеров).

Спустя три года после начала денежной приватизации был принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»^[17]. По замыслу законодателя в новом Законе акцент смещается в сторону приватизации имущественных долей государства в акционерных обществах.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона № 123-ФЗ предусматривалось принятие федерального закона о государственной программе приватизации государственного имущества, в котором должны быть установлены приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества в Российской Федерации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества.

---

Государственная программа приватизации была призвана оперативно реагировать на изменения экономической политики. В этих целях Правительство РФ ежегодно одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должно представлять в Государственную Думу проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации.

Однако на практике такой федеральный закон не был принят, и приватизация продолжала осуществляться на базе подновленных прежних программ - Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, и Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535.

В Федеральном законе № 123-ФЗ предусматривалось, что денежные средства, полученные в результате приватизации, должны распределяться в соответствии с нормативами, установленными программой приватизации, и перечисляться соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (ст. 13 Федерального закона № 123-ФЗ). Законодатель закреплял обязательный характер таких платежей и выводил их из-под налогообложения.

Как и в случае с ваучерной приватизацией, денежная приватизация столкнулась с необходимостью корректировок нормативно-правового регулирования из-за обстоятельств экономического характера, масштабы которых не были учтены разработчиками законодательства: кризис неплатежей и колоссальные задолженности, образовавшиеся у предприятий, в том числе перед федеральным бюджетом, отсутствие спроса на большинство продаваемых государством пакетов акций и т.д. Нельзя не учесть и то, что на ход приватизации в тот период существенное влияние оказал политический фактор, связанный с президентскими выборами 1996 г.

И на таком непростом социально-экономическом и политическом фоне государство демонстрировало стремление любой ценой пополнить доходную часть бюджета, распродавая государственные активы.

Очевидно, что практика приватизации не могла не испытать воздействие упомянутых обстоятельств. В результате стали появляться так называемые нестандартные формы приватизации - залоговые аукционы, индивидуальные приватизационные проекты, коммерческие конкурсы с социальными условиями^[18] и т.д.

---

Залоговые аукционы - одна из таких нестандартных форм приватизации, применявшаяся на практике в конце 1995 г. Через залоговые аукционы в собственность ряда коммерческих банков перешли государственные пакеты акций таких крупных компаний, как «ЮКОС», «Норильский никель», «Сибнефть», «Сиданко», «Сургутнефтегаз», Новолипецкий металлургический комбинат, Новороссийское морское пароходство и т.д.

К нестандартным формам могут быть отнесены также индивидуальные проекты приватизации – «мероприятия, направленные на приватизацию особо важного для страны, региона или отрасли федерального имущества и предусматривающие проведение предпродажной подготовки этого имущества с привлечением независимого финансового консультанта». Порядок реализации таких индивидуальных проектов приватизации был утвержден Постановлением Правительства РФ от 1 апреля 1997 г. № 363.

Денежная приватизация второй половины 1990-х годов стала одним из источников пополнения доходной части бюджета, с помощью которого правительство пыталось компенсировать налоговые недопоступления в федеральный бюджет.

Думается, что не пришло еще время для окончательных оценок эффективности доходов от приватизации, полученных по схемам залоговых аукционов.

Попытки определить результаты приватизации в 1990-х годах предпринимались неоднократно различными государственными и политическими институтами и исследователями - экономистами и юристами. Практически все они сходились в том, что массовая приватизация в России была начата ранее, чем были сформированы необходимые для нее организационно-правовые основы.

Неразвитость нормативно-правовой базы, институциональных предпосылок для проведения столь масштабных реформ государственной собственности, отсутствие эффективного внешнего контроля привели к существенным злоупотреблениям, из-за которых приватизация в общественном сознании стала ассоциироваться с сомнительными финансово-экономическими операциями.

В попытках дать объективную оценку приватизационных кампаний 1990-х годов неизбежно сталкиваются разнонаправленные суждения, приводящие в итоге к неоднозначным и противоречивым оценкам.

Решив задачу разгосударствления экономики и перехода к созданию рыночной экономики, государство приступает к использованию приватизации в целях проведения структурных реформ, сокращения бюджетного дефицита, поиска оптимальных форм управления публичной собственностью.

Очевидно, что в 2000-е годы законодательство о приватизации из-за смены целевых и концептуальных установок стало существенным образом отличаться от законодательства 1990-х годов.

---