Файл: Определение основ и правовых механизмов регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации..pdf

Так как на основании конституционных норм местное самоуправление в РФ обладает собственной компетенцией и самостоятельностью в ее пределах, а Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения. [14]

Таким образом, правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью.

По отдельным имущественным объектам в соответствии с федеральными законами решение об их включении в состав муниципальной собственности конкретного муниципального образования или исключении из состава муниципальной собственности данного муниципального образования (разграничение имущества между муниципальными образованиями и перераспределение имущества между субъектом РФ и муниципальным образованием) принимается органами государственной власти субъекта РФ. Законы субъекта РФ о порядке подготовки и принятия таких решений и сами данные решения также относятся к правовой основе муниципальной собственности. [3]

Собственник наделен правом самостоятельно и добровольно распоряжаться своим имуществом. Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества, т.е. также формируют правовые основы муниципальной собственности. Однако органам местного самоуправления при совершении сделок с муниципальным имуществом необходимо учитывать ограничения, установленные Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».[9]

---

Основным нормативным правовым актом, обладающим наряду с решениями референдума высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования. Уставом муниципального образования в сфере осуществления правомочий муниципального собственника регулируются:

• полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения;
• разграничение полномочий собственника между органами местного самоуправления;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов муниципальной собственности;
• органы, участвующие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования и их полномочия;
• порядок определения целей, условий и порядка деятельности муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, утверждения их уставов ;
• порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных организаций ;
• порядок отчетов руководителей муниципальных организаций ;
• порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа ;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, порядок контроля за его исполнением; [33.C.76]
• случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных государственных полномочий.

Помимо Устава муниципального образования вопросы муниципальной собственности регулируются и муниципальными нормативными правовыми актами. Так, должны быть в муниципальных правовых актах определены:

• порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В том числе, должны быть урегулированы вопросы об управлении и охране муниципального имущества, о ведении реестра объектов муниципальной собственности, о программе муниципальных статистических наблюдений за муниципальным имуществом, об аренде, передаче в пользование муниципального имущества, о залоге, о контроле использования, о порядке создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, о порядке определения состава закрепляемого за организацией имущества, о назначении руководителей организаций, об условиях контракта с руководителями, о внесении имущества в уставный фонд, о представлении интересов собственника в организациях с участием муниципального образования, о перечне, назначении и порядке создания фондов муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений и т.п.; [8]
• порядок и условия приватизации муниципального имущества (и программа приватизации);
• регламент деятельности каждого из органов местного самоуправления, осуществляющих правомочия собственника;
• регламенты осуществления органами местного самоуправления функций и оказания услуг, связанных с владением, пользованием, распоряжением, управлением муниципальной собственностью;
• порядок содержания и использования муниципального жилищного фонда;
• порядок использования муниципальных водных объектов, городских лесов;
• порядок охраны и сохранения памятников местного значения;
• порядок определения, использования имущества, управления имуществом, предназначенным для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

---

В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима: хозяйственное ведение, оперативное управление и режим муниципальной казны.

Владение и распоряжение муниципальным имуществом на указанных правах регулируется Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 14.11.2002 № 161 -ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральном законе «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ [8]

Федеральное законодательство вводит прямые или косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131- ФЗ установлено требование по перепрофилированию или отчуждению имущества, не отвечающего требованиям частей 1 -4 указанной статьи, а переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 8 ст. 85) установлен срок таких действий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года - до 1 января 2012 года.

Гражданское законодательство РФ регулирует вопросы формирования имущественного комплекса муниципальных образований. Право муниципальной собственности возникает по различным не запрещенным законом основаниям. В отличие от частной собственности, право муниципальной собственность может возникнуть в процессе разграничения, передачи общегосударственной собственности. Первичное формирование муниципальной собственности происходило на основе разграничения общегосударственной собственности и началось до принятия новой Конституции Российской Федерации.[1]

Порядок разграничения и перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями установлен федеральным законодательством, в частности, ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 154 (части 11 и 11.1) Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». [12]

Особенностью передачи и разграничения имущества является то, что право собственности на недвижимые вещи при передаче и разграничении имущества в указанных случаях возникает не с момента государственной регистрации недвижимого имущества, а с момента, установленного органами государственной власти при принятии решения о передаче или разграничении имущества между публично-правовыми образованиями. Основанием возникновения права собственности является соответствующее решение органов государственной власти.

---

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, приобретения на основании приобретательной давности; получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке земельных участков.

Основания прекращения права муниципальной собственности. Основания прекращения права собственности также определяются ГК РФ. Согласно статье 235 Гражданского кодекса Российской Федерации [5] право собственности прекращается при:

• отчуждении собственником своего имущества другим лицам;
• отказе собственника от права собственности;
• гибели или уничтожении имущества;
• утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом, в частности при обращении взыскания на имущество.

Часто считается, что приватизация регулируется Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», однако при применении этого термина используют его только в значении, установленном названным законом и по отношению к имуществу, определенному данным законом. [6]

Отчуждение муниципального недвижимого имущества регулируется Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".[7]

Приватизация жилья регулируется Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 4 июля 1991 года № 1541-1. [10]

В соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» проведение оценки является обязательным при определении стоимости объектов, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям и подлежащих приватизации. Оценку может проводить только оценщик (юридическое и (или) физическое лицо), имеющий соответствующую лицензию. [26]

Законодательство в области организации местного самоуправления определяет лишь основные принципы и направления в сфере управления муниципальной собственностью, регламентацию же основных процедур закон возлагает непосредственно на местное самоуправление.

---

Выводы:

Муниципальная собственность по ГК РФ представляет собой имущество, которым владеют и управляют муниципальные формирования (местные исполнительные органы) и их должностные лица. При этом в сфере взаимоотношений такого имущества местные граждане - это первичные собственники, а органы исполнительной власти муниципалитета - публичные владельцы. Таким образом, муниципальная власть принимает все решения от имени первичных владельцев, выражая таким способом его интересы и волю, и распоряжается имуществом с соблюдением Конституции, Федеральных законов и нормативных актов. Как правило, местным органам власти разрешается - передавать имущество муниципалитета предприятиям и частным лицам во временное, постоянное (при определенных условиях) пользование, отчуждать и реализовывать другие сделки с соблюдением действующих законов. Информация по объектам, находящимся в собственности муниципалитета должна найти отражение в списке-реестре муниципальной собственности.

Развитие муниципальной собственности, расширение объектной базы обусловлено необходимостью развития муниципального хозяйства. Оно неизбежно следует за экономическим ростом муниципального образования и спросом населения.

Эффективное управление и распоряжение муниципальным имуществом

• одна из первоочередных задач органов местного самоуправления. Ведь получаемые от использования муниципального имущества доходы в полном объеме поступают в местные бюджеты. Для того чтобы проводить анализ использования муниципального имущества и вырабатывать более эффективные варианты его использования, необходима единая система оценки эффективности использования имущества, находящегося в собственности

муниципального образования, которая в настоящее время в России отсутствует. Таким образом, эффективность традиционно оценивают как соотношение доходов и расходов, или полученных результатов и произведенных затрат. При этом характеризовать эффективность можно в количественных и качественных, в натуральных и стоимостных показателях, по годам и за определенный более длительный период, например, период реализации инвестиционного проекта развития.

При формировании муниципальной собственности, управлении муниципальным имуществом и его приватизации муниципальные образования сталкиваются со сложными экономическими проблемами.

Так, наиболее часто встречаемые проблемы, следующие: финансирование, износ имущества, определение условий сдачи в аренду, поиск баланса интересов между стремлением муниципального образования увеличить доходы бюджета от аренды и стремлением реализовать муниципальное имущество, определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой, разграничение собственности на государственную и муниципальную, жестокая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований, низкий уровень управления со стороны уполномоченных органов местного самоуправления, учет муниципальной собственности, несовершенство действующего законодательства, отсутствие единой информативной базы данных объектов собственности, проблема бесхозяйного имущества.

---