Файл: Теория государства и права. Органы местного самоуправления.pdf
Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 416
Скачиваний: 2
2. В основе концепции местного самоуправления в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Иначе говоря, как подчеркивалось ранее, местное самоуправление в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) определила, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Он "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Таким образом, концептуально местное самоуправление рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве. Народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, дополняется народовластием на уровне проживания населения - муниципальных образований.
3. Местное самоуправление призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, местное самоуправление в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.
Это в какой-то мере сближает местное самоуправление с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. Местное самоуправление нельзя рассматривать как вид общественного, гражданского самоуправления, т.е. самоуправления общественных организаций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ. Во-вторых, с местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобеспечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.
4. Российская конституционная концепция местного самоуправления строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление местного самоуправления.
Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Множественное число - "граждане" - не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голосовании, в обсуждении вопросов местного значения и т.д. предполагает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.
Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов местного самоуправления; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой инициативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т.д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.
Коллективное право населения на местное самоуправление реализуется одновременно с правом на местное самоуправление граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на конституционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности, а также непосредственной демократии.
Между индивидуальной и коллективной формами осуществления местного самоуправления нет противостояния, одно без другого невозможно. Во многих случаях результат достигается лишь при коллективных формах местного самоуправления (выборы, работа представительных органов муниципальных образований, публичные слушания и т.д.), но сами они возможны на базе индивидуального участия граждан.
Личное сознательное участие в местном самоуправлении сближает индивидуальные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности за состояние дел на уровне не только муниципального образования, но и региона, Российской Федерации в целом.
5. Концепция предполагает самостоятельность местного самоуправления. Это закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Принцип самостоятельности предполагает, что местное самоуправление занимает свое место в системе общественных в целом и конкретно государственно-правовых отношений. Им не могут "командовать" какие-то структуры общества (партии и другие общественные объединения, различные гражданские форумы и т.д.). Не менее важно и то, что с местным самоуправлением должно тесно сотрудничать государство; однако местное самоуправление самостоятельно и от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Не следует преувеличивать значение этого положения Конституции РФ. Являясь "вариантом" публичной власти, местное самоуправление не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, оно должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться как народное самоуправление. Таким образом, признание местного самоуправления как разновидности власти народа - муниципальной власти, которая, являясь публичной, не является государственной, означает существование муниципальной и государственной власти как самостоятельных форм публичной власти.
6. Применительно к местному самоуправлению как форме публичной власти существуют специфические особенности действия конституционного принципа разделения властей. В соответствии с Конституцией РФ этот принцип применяется в отношении разделения государственной власти: в ст. 10 говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
С учетом того что в ст. 10 Конституции РФ речь идет о государственной власти, ученые зачастую делают вывод о том, что применительно к местному самоуправлению принцип разделения властей вообще не существует. Однако здесь сделаем определенные уточнения.
Прежде всего в ст. 10 речь идет о так называемом горизонтальном разделении властей, т.е. между органами одного и того же уровня. Но есть и вертикальное разделение - между разными уровнями власти. А таких уровней в России три: государственная власть Российской Федерации; государственная власть субъектов РФ; местное самоуправление как форма публичной власти. Следовательно, принцип разделения властей по вертикали имеет прямое отношение и к местному самоуправлению, предполагая определение его предметов ведения и полномочий, а также самостоятельность в их осуществлении.
В части горизонтального разделения властей нельзя категорично утверждать, что оно не существует в системе местного самоуправления. Конечно, нет конституционных формулировок о разделении властей в местном самоуправлении. Но все-таки новейшее законодательство о местном самоуправлении говорит о наличии представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления, а также о распределении между ними компетенции местного самоуправления. В этом можно (да и следует) видеть определенные начала разделения властей.
7. Местное самоуправление, даже являясь разновидностью публичной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации. В российской действительности допускается в полной мере развитие начал местного самоуправления, о которых уже говорилось, - самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль, самоответственность. При этом предполагается, что инициатива, народный энтузиазм воплотятся в таких акциях местного самоуправления, которые только пойдут на пользу делу и укрепят в людях сознание того, что все это они организовали сами.
Вместе с тем нельзя допустить перекоса, когда местное самоуправление превратилось бы лишь в разновидность общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую систему властных отношений, включая в нее местное самоуправление в качестве формы публичной власти.
8. При всей той важности, которую имеют народная инициатива, творчество людей, одной из конституционных черт концепции местного самоуправления в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента. Если предполагается, что местное самоуправление играет серьезную роль в обеспечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т.п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические средства. Не случайно российская концепция строится на том, что местное самоуправление не только располагает своими правами, но и что-то делает по поручению государства. Экономическим фундаментом местного самоуправления является муниципальная собственность, причем государство обеспечивает ее равную защиту с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ). В необходимых случаях местное самоуправление получает материальные и финансовые средства от государства (ст. 132 Конституции РФ).
Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.
Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". Как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает, согласно этому определению, самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т.е. окончательное определение дела. Не совет, не рекомендация, не просто мнение, а властное вершение. Самостоятельное, т.е. независимое от других решение, но не "беспредел".
ГЛАВА 2. Органы и должностные лица местного самоуправления
2.1. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления
В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Характерно, что вся ст. 34 называется "Органы местного самоуправления", ч. 1 этой статьи говорит о "структуре органов местного самоуправления" (курсив наш. - Авт.), тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Закон не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение в структуру органов местного самоуправления появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005 г.