Файл: Особенности государственного управления регионом в современных условиях ( Теоретические основы государственного управления ).pdf

Правовые отношения государственного управления – это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и т.д.).

У правоотношений есть своя структура – системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их четыре [1, С. 216]:

1. субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и дееспособности, включающей деликтоспособность);
2. содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;
3. объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;
4. основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события).

2.2 Сущность правового регулирования государственного управления

Государственное управление как один из важнейших видов социального управления может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, правовой, экономической, организационной, институциональной, технологической, психологической, социологической, этической и др. С юридической точки зрения государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования общественных отношений государственного управления в современную эпоху признания демократических ценностей правового государства и гражданского общества служат представления об их месте и роли в создании условий для развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит, каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так, если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом – приоритеты социального развития на основе ограниченного законом государственного вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной основой понимания правового регулирования отношений государственного управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Со времен древнего Рима право (jus) в широком смысле не просто совокупность национальных законов (lex), обязательных для граждан государства, а социальное явление, содержащее в себе представления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении. С помощью права многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях. Правовое регулирование общественных отношений вводит их в определенные рамки публичных (с государственной властью) и международных отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и согласовывая личное и коллективное, частное и общественное, индивидуальное и всеобщее. Как гласит античный афоризм, "право – это искусство добра и справедливости".

В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции, условия и культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое исключительное место в политической системе общества, обеспечивает различными способами условия взаимного существования и деятельности многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь субъектом всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному субъекту права – от гражданина до общества в целом – возможности самовыражения, саморазвития и самоутверждения как в собственных границах, так и в масштабах всей человеческой цивилизации или ее геополитических подсистем.

Зависимость и связанность государства и права исторически предопределяет состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с помощью которых регулируются общественные отношения. "Право не зависит от государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от самого права, – отмечал Г. Еллинек. В его власти, – как фактической, так и юридической, – придать тот или другой характер правопорядку, но не решать вопрос о его существовании". Действительный же правопорядок в обществе невозможен без развитой демократической государственности. Дело в том, что зависимость и связанность государства и права ведут к важным последствиям в обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов регулирования общественной жизнедеятельности. Потребность цивилизованного человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом государстве, объясняется, очевидно, природой и культурой человека.

Природа человека как биосоциального существа не состоит исключительно из любви и добра. Она изначально диктуется потребностью выжить, занять положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить защиту от кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В ней сочетаются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека – не порок, а ритуальная трапеза). Все это и формирует сложную палитру частной и общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество, регулируемые институтами семьи, собственности и моральными нормами, то для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на праве. Такие общечеловеческие интересы и ценности как, например, власть, деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с другом, как именно эти же интересы и ценности.

Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.

Правовое регулирование – юридическая функция, реализуемая государством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства.

Собственно, само правовое регулирование можно рассматривать как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при этом монополией на правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Глава 3. Региональное управление: особенности современного периода

3.1 Модели регионального управления

Модель регионального управления – это когнитивный аналог регулятивного воздействия органов государственной власти, направленного на воспроизводство и изменение общественных структур, процессов и институтов. Носит регулятивный характер.

Модели регионального управления строятся с учетом существующих в современномом менеджменте двух подходов к пониманию сущности и задач управления:

- классического («научного»);

- неклассического («деятельностного»).

В рамках классического подхода выделяют такие модели регионального управления, как:

1. Механистическая,

2. Органическая,

3. Синтетическая

В рамках неклассического подхода выделяют:

1. Модель стратегического управления,

2. Антикризисное управление,

3. Инновационное управление,

4. Синергетическое управление («инициирующе-резонансная» модель). Эти модели применяются в различных смешанных вариантах.

5. «жизнь в пути» (модель «бесконечно малых приращений»)

Классический подход к региональному управлению.

Классическое («научное») управление, или «управление ради цели», предполагает конструирование будущего состоя­ния управляемой системы, базируясь на:

- выборе «идеала» социального развития и

- соотнесении его с возможностями этой системы.

Управление при этом рассматривается как способность его субъекта «совладать с людьми и неопределенностями среды», поэтому «человеческий фактор» при таком подходе часто вообще воспринимается как помеха. Отсюда у управленцев возникает искушение, опираясь на науку, конструировать будущее управляемых систем, без попыток найти способ согласования ценностей по поводу идеала общественного развития.

В основе классического подхода лежит теория планирования, получившая название «всеобъемлющего рационального подхода», предполагающего:

- проведение системно-диагностического;

- системно-прогностического анализа региональной ситуации

для выявления альтернатив её развития и оптимального выбора одной из них, в рамках которой ставятся управленческие задачи, определяются средства их решения и анализируются результаты в зависимости от реакции системы на управляющее воздействие.

Научный подход в управлении предполагает разделение функций по линии разработки и осуществления политики. Ученые, решая проблемы управления на теоретическом уровне, передают рекомендации политикам, а те реализуют их на практике по принципу: «ученые знают - политики могут». В результате научные рекомендации ученых часто остаются политиками нереализованными или, более того, приводят к ухудшению региональной ситуации. Это объясняется тем, что «научный подход» позволяет строить макромодели, дающие значительный массив управленческой информации. Однако он таит в себе опасность отрыва от практической действительности. Проблема состоит в том, что ситуация, представляющаяся ученым простой в техническом отношении, в реальном политическом плане может оказаться довольно сложной, поскольку региональная общность оказывается не готовой на практическое воплощение «научных программ». Поэтому основ­ным препятствием реализации таких программ являются политический и социокультурный факторы.

Научность моделей регионального управления, выделяемых в рамках классического подхода, проявляется в убеждении, что только наука в состоянии предложить наиболее рациональные способы организации и развития региональной системы.

При этом региональное сообщество рассматривается как сложная, (с учетом в той или иной мере «человеческого фактора») система, в которой существует жесткая детерминистская связь не только между ее элементами, но и между ее настоящим и будущим состоянием. Отсюда у ученых возникает искушение конструировать будущее управляемой системы, без попыток найти механизм согласования ценностей населения по поводу ее идеала.