Файл: Аудиторская деятельность как вид предпринимательства: общая характеристика. Основные особенности аудиторской деятельности в Российской Федерации.pdf

Наиболее применимый вид ответственности, дисциплинарный, имеет свои значительные недостатки. Так, в пределах дисциплинарной ответственности существует две системы контроля: внутренний и внешний контроль. При этом значимым из них на практике является внешний контроль со стороны саморегулируемых организаций. Кроме того, аудиторская организация может быть привлечена к ответственности со стороны уполномоченного федерального органа. Здесь вновь возникает проблема, связанная с элементами саморегулирования.

Примером может являться затруднительное осуществление внешнего контроля качества в связи с принятыми аудиторскими организациями внутренними стандартами. Например, в отношении рабочих документов. В каждой аудиторской организации устанавливаются разные требования к таковым, что в определенной степени осложняет проведение проверок качества. По этой проблеме представляется возможным установление единых требований к внешнему контролю качества на федеральном уровне. Например, установление определенного максимального перечня рабочих документов при проведении аудита, при одновременном установлении права аудиторов определять необходимость составления всех этих документов. Такое положение значительно упростит организацию проведения проверок качества оказываемых услуг, а также контроль результатов таких проверок.

Таким образом, из изложенного можно сделать вывод, что законодательное регулирование правового статуса аудиторов и аудиторских организаций находится на стадии формирования. Серьезной проблемой является нестабильность системы нормативно-правового регулирования в последние несколько лет, которая оказывает негативное влияние на развитие института и осуществление практической деятельности. Ряд элементов, особенно в части ответственности аудиторов, носят исключительно декларативный характер, отсутствуют механизмы для их практической реализации.

2. Проблемы законодательства, регулирующего саморегулирование аудиторской деятельности

2.1. Взаимоотношение государственных органов и СРО

В первую очередь необходимо отметить, что именно государство в лице своих законодательных органов регулирует деятельность любых организаций.

Так, требование об обязательном членстве аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов в саморегулируемых организациях (далее - СРО) было введено вступившим в силу с 01.01.2009 Законом № 307-ФЗ. Тем самым СРО были выбраны в качестве организационной формы саморегулирования аудиторской деятельности.

Как и в ряде других видов предпринимательской деятельности, обязательное членство аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов в СРО заменило лицензирование.^[25]

Ранее обязательность членства в саморегулируемых организациях применительно к арбитражным управляющим была признана Конституционным Судом Российской Федерации (далее также - Россия или РФ) не противоречащей Конституции России (п. 1 резолютивной части Постановления от 19.12.2005 N 12-П)^[26].

Переходный период от лицензирования к саморегулированию в аудиторской деятельности закончился 01.01.2010. С этой даты лицензии на осуществление аудиторской деятельности утратили силу, а право ведения аудиторской деятельности приобрели аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, являющиеся членами одной из СРО аудиторов (ч. 2 ст. 23 Закона N 307-ФЗ).

В настоящее время в государственный реестр СРО аудиторов включены сведения о пяти организациях. Членами СРО аудиторов являются более 4,5 тыс. аудиторских организаций и более 22 тыс. аудиторов.

Основными целями введения саморегулирования, в том числе аудиторской деятельности, являются: сокращение государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, устранение неоправданных административных барьеров и снижение коррупционных рисков. Это связано с тем, что саморегулирование традиционно рассматривается как самоорганизация в определенных сферах экономической деятельности без непосредственного вмешательства государства.

Конституционный Суд РФ в названном Постановлении от 19.12.2005 N 12-П отмечал, что создание саморегулируемых организаций "обязывает государство... создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества..." (абз. 2 п. 2 мотивировочной части). "Это, однако, не означает, что государство отказывается... от конституционного полномочия влиять на содержание правовых норм, принимаемых саморегулируемыми организациями, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом" (абз. 7 п. 2 мотивировочной части). При этом делается ссылка на ст. 129 Конституции России^[27], касающуюся деятельности органов прокуратуры. Тем самым Конституционный Суд РФ подчеркивает, что вмешательство государства в деятельность СРО должно носить не прямой характер, а осуществляться через стимулирование и контроль (надзор).

Однако по прошествии пяти лет следует констатировать, что механизм саморегулирования аудиторской деятельности работает не в полную силу, а его потенциал реализуется не в должной мере. Существует целый ряд правовых проблем, первопричиной которых является смешение государственного регулирования и саморегулирования, в результате чего последнее рассматривается исключительно как делегирование государством части своих властных полномочий саморегулируемым организациям.

Предлагаемые в последнее время законодательные изменения не дают оснований надеяться на скорое разрешение этих проблем. В законотворческой деятельности все отчетливее проявляются тенденции сужения вопросов, по которым осуществляется саморегулирование, а также превращения субъектов аудиторской деятельности в "агентов" контрольно-надзорных органов государства, что снижает потенциал саморегулирования аудиторской деятельности.

Закон N 307-ФЗ (см., например, ч. 5 ст. 9) различает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аудиторской деятельности (далее - уполномоченный федеральный орган), и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (далее - уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору).

Уполномоченный федеральный орган осуществляет:

- функции государственного регулирования аудиторской деятельности (ч. 1 ст. 15);

- ведение контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций (ч. 2 ст. 19);

- ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов (ч. 1 ст. 21);

- государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов (ч. 1 ст. 22).

Уполномоченным федеральным органом, осуществляющим перечисленные функции, является Министерство финансов РФ (п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329^[28], п. 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 N 1202^[29]).

В целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности при Министерстве финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) как уполномоченном федеральном органе создается Совет по аудиторской деятельности (ч. 1 ст. 16 Закона N 307-ФЗ), который рассматривает проекты нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендует их к утверждению уполномоченным федеральным органом; оценивает деятельность саморегулируемых организаций аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и при необходимости дает рекомендации по совершенствованию этой деятельности, а также выполняет иные функции, перечисленные в ч. 2 ст. 16 Закона N 307-ФЗ.

Уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору осуществляет:

- внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций (ч. 5 ст. 10 Закона N 307-ФЗ);

- плановые внешние проверки качества работы каждой аудиторской организации, проводящей обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности (ч. 9 ст. 10);

- применение мер воздействия в отношении аудиторских организаций, допустивших нарушение требований Закона N 307-ФЗ, федеральных стандартов аудиторской деятельности, Правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, Кодекса профессиональной этики аудиторов (ч. 6 ст. 20).

Уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), находящаяся в ведении Минфина России (п. п. 1 и 2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77)^[30].

При этом следует обратить внимание, что внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности, применение мер воздействия осуществляют и СРО аудиторов, и Росфиннадзор. Соответственно, имеет место дублирование контрольно-надзорных полномочий саморегулируемых организаций и уполномоченного федерального органа по контролю и надзору.

Думается, система саморегулирования должна строиться без дублирования функций. Внешний контроль качества работы аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов должны обеспечивать СРО аудиторов, Минфин России должен осуществлять контроль (надзор) за саморегулируемыми организациями, а Росфиннадзор - заниматься своей основной функцией - проверять целевое расходование государственных бюджетных средств. Также следует отметить, что в Правилах независимости аудиторов и аудиторских организаций и Кодексе профессиональной этики аудиторов преобладают нормы деловой и профессиональной этики. Проверка соблюдения таких норм, а уж тем более запрещение осуществлять аудиторскую деятельность во внесудебном порядке за их нарушение не должны относиться к компетенции государственного органа.

Кроме того, необходимо отметить, что в совет по аудиторской деятельности из 16 членов входят только два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов (п. 4 ч. 5 ст. 16 Закона N 307-ФЗ). Правда, при совете по аудиторской деятельности создается рабочий орган, состав и численность которого утверждаются Минфином России. Причем число представителей СРО аудиторов в нем должно составлять не менее 70% от общего числа членов рабочего органа. Однако данный рабочий орган не принимает никаких решений, а создан в целях подготовки проектов решений для совета по аудиторской деятельности (ч. 11 - 14 ст. 16 Закона N 307-ФЗ). Такая ситуация свидетельствует о принижении значения саморегулирования в рассматриваемой сфере.

Интерес также вызывает вопрос об увеличении минимального количества членов саморегулируемых организаций аудиторов, при наличии которых они включаются в государственный реестр саморегулируемых организаций.

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 17 Закона N 307-ФЗ в редакции Федерального закона от 01.12.2014 N 403-ФЗ некоммерческая организация включается в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов при условии объединения в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее 10 000 физических лиц или не менее 2 000 коммерческих организаций.

Тем самым минимальное количество членов саморегулируемых организаций аудиторов по юридическим лицам (аудиторским организациям) было увеличено более чем в 14 раз (ранее было 700), а по физическим лицам (индивидуальным аудиторам) - в 4 раза (ранее было 500).

Несложные арифметические подсчеты показывают, что смогут продолжать свою деятельность только две из пяти саморегулируемых организаций аудиторов. И то только при условии равномерного распределения членов между ними. Скорее всего, останется одна СРО аудиторов. Остальные будут вынуждены проводить реорганизацию в форме слияния или присоединения либо ликвидироваться.

Включение в Закон N 307-ФЗ указанного положения способно дестабилизировать рынок аудиторских услуг, поскольку создает для членов всех СРО состояние неопределенности, а саморегулируемые организации вместо решения проблемы качества аудита будут сосредоточены на выживании путем "перетягивания" членов друг у друга.

Кроме того, в данном случае получается, что вопросы конкуренции между саморегулируемыми организациями в части привлечения в них членов (аудиторских организаций и аудиторов) разрешаются не ими самими через совершенствование своей деятельности, а государством.

2.2. Контроль СРО за деятельностью аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов

В соответствии с Законом N 307-ФЗ внешний контроль качества работы аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов осуществляют те СРО, членами которых они являются (ч. 4 и 5 ст. 10). Для этого СРО аудиторов устанавливают правила организации и осуществления внешнего контроля качества работы своих членов, определяющие, в частности, формы внешнего контроля, сроки и периодичность проверок (ч. 7 ст. 10). Проблема качества аудиторских заключений является одной из основных.