Файл: Публичная власть, тенденции развития.pdf

В результате исследования и на основании существенных признаков мы «публичную власть» понимаем, как способность публичного субъекта на законных основаниях выражать и реализовывать интересы общества в различных его проявлениях и видах на определенной территории, оказывая воздействие в реализации основных вопросов жизнедеятельности на основе открытости общественным суждениям. На наш взгляд данное определение раскрывает существо исследуемого правового явления. Однако для четкого и всестороннего осмысления, а также для дальнейшего механизма осуществления публичной власти целесообразно предложить законодателю отразить это понятие в каком-либо нормативно-правовом акте: можно закрепить его в категориальный аппарат законов или национальной конституции, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. Но реальнее всего раскрывать публичную власть следует через правовое регулирование деятельности ее органов.

Глава 2. Тенденции и перспективы развития публичной власти

2.1. Тенденции развития публичной власти в России

На современном рубеже становления института местного самоуправления отчетливо имеет место быть тенденция сосредоточения внимания законодателя и специалистов по конституционному и муниципальному праву на его властных институтах, придания им главенствующей роли в системе городского управления и складывающихся на данном уровне отношений^[21]. Используя способ системного анализа публичной власти и управления, можно сконструировать последующие тезисы:

– муниципальная власть является одним из элементов в системе самоуправления;

– социальное управление не всегда базируется только на обладании публичной властью, особенно на муниципальном уровне;

– в структуре самоуправляющихся систем практически всегда наличествует субъект, объект управления, а также механизмы обратной связи^[22].

В научной литературе довольно обширно распространено понятие «муниципальная власть». В неких вариантах его используют в виде единого понятия системы субъектов районного самоуправления, в иных – при анализе понятия «общественная власть» и соответствия данного значения публичной власти с государственной властью. Для определения ценности и места муниципальной власти рассмотрим понятие «общественная власть» и ее типы^[23].

---

Практически все исследователи, обращавшиеся к анализу публичной власти, справедливо связывают ее существование с территориально-публичным коллективом, определяя его как организованную общность людей, объединенных на основе территориальной принадлежности и связей социально-экономического, культурного характера. Территориально-публичные коллективы представляют собой непроизвольно сложившуюся социальную общность, поскольку они обусловлены определенной территорией, на которой существуют практически все элементы структуры общества (производительные силы, социальные группы, быт, культура) ^[24]. Комплексный характер отношений внутри коллектива позволяет выявить социальную асимметрию, наличие конфликтов, присущих обществу в целом, стремление к достижению порядка и удовлетворению социальных и бытовых потребностей, являющихся значимыми для всего коллектива. Исходя из решаемых задач, можно выделить территориально-публичные организованные коллективы в масштабах государства, его субъектов, автономий и низовых первичных территорий. И в этом плане территория муниципального образования представляет низовой (первичный) уровень власти, которая может осуществляться самим коллективом непосредственно или формируемыми населением органами власти^[25].

Конституционный суд РФ в своих решениях также основывается на пространственно-правовой связи коллектива граждан для характеристики задач публичной власти. В соответствии с его позицией «...круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, ...должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения»^[26].

Вместе с тем, несмотря на разделение по уровням и разное функциональное назначение, публичную власть можно охарактеризовать как систему, основанную на делегированной власти народа. В этой связи анализ решений Конституционного суда РФ позволяет сформулировать следующие выводы. Публичная власть существует и реализуется в русле единых основ конституционного строя^[27]. В частности, положения, провозглашающие Россию демократическим федеративным правовым государством, социальным государством, требуют от публичной власти решения общих (в масштабах государства) задач по защите интересов личности, реализации установленных гарантий прав и свобод в рамках предоставленных полномочий. Чуть позже эта позиция была сформулирована более конкретно: «Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства» ^[28].

---

Тем не менее, это единство основано не на централизации государственной власти, а на положениях Конституции РФ. Посредством решения вопросов местного значения на определенной территории муниципальная власть способствует выполнению функций государства, но вряд ли способна выполнять их комплексно и полностью. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет не только одну из основ конституционного строя, но и является его составной частью, что и обусловливает выполнение им конституционных функций^[29].

Именно единый источник наделения публичной властью, единые основополагающие интересы определяют системный характер публичной власти. К системным признакам также можно отнести общие требования к порядку и принципам формирования органов публичной власти: непосредственное участие населения в их формировании на основе воли большинства избирателей и периодичности выборов. Это, в свою очередь, обеспечивает легитимность власти, ее постоянство и представительство интересов народа.

Кроме того, формирование системы публичной власти должно обеспечивать одновременно децентрализацию в целях максимального приближения к населению, чему в полной мере должен отвечать институт местного самоуправления^[30].

В литературе публичную власть справедливо характеризуют, как осуществляемую открыто и гласно. Но эти признаки ценны не сами по себе, так как, обретая содержание, они присущи публичной власти только в том случае, если сохраняется возможность участия членов территориально-публичного коллектива в принятии решений^[31].

Системный характер публичной власти определяется также субсидиарностью финансового обеспечения расходов нижестоящих бюджетов власти, так как принцип выполнения принятых публичных обязательств должен соблюдаться всеми уровнями. Это обусловливает единство положений, применяемых в процессе формирования консолидированного бюджета и межбюджетных отношений с одновременным сохранением финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Публичная власть, таким образом, представляет собой способность государственно организованного народа (его части) непосредственно или через возможности, предоставленные им системе органов, принимать открыто и гласно от имени и в его интересах обязательные для исполнения решения^[32].

В связи с системным пониманием публичной власти рассмотрим вопрос о соотношении власти народа с иными формами ее осуществления, суть которого заключается в том, реализуется ли власть народа исключительно в формах государственной и муниципальной власти или можно говорить о «своей» власти, принадлежащей народу. С одной стороны, источником любой публичной власти в России, в соответствии со ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления, с другой стороны, в ст. 10–11 Конституции РФ перечисляются субъекты государственной власти, в качестве которых выступают только органы государственной власти.

---

В работах, посвященных анализу государственной и муниципальной власти, при характеристике их субъектов существуют два подхода. В одних случаях к субъектам государственной и муниципальной власти относят только органы власти, при втором подходе к субъектам относят и народ. Бесспорно, последний является носителем и субъектом властвования, однако относить его к субъектам государственной и муниципальной власти не совсем обоснованно^[33]. Данные формы власти отделены от народа и осуществляются специализированными органами. Передавая право на принятие решений от своего имени, народ остается самостоятельным субъектом. Значение народного представительства как самой важной организационной формы конституционного государства, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть^[34].

Таким образом, можно сделать вывод о наличии в системе публичной власти следующих форм: непосредственное народовластие (как на уровне государства, так и на уровне его территориальных публичных коллективов); делегированное представительство (формы государственной и муниципальной власти).

Несмотря на то, что местный уровень назван самоуправлением, полного совпадения объекта и субъекта управления не наблюдается, так как в этом случае отпадет необходимость в наличии власти^[35].

В современных условиях становления и развития местного самоуправления сосредоточение внимания только на властных институтах не является достаточным, так как формы непосредственного осуществления самоуправления, к сожалению, не получили своего широкого распространения, за исключением, пожалуй, выборов, а соответствующие положения уставов муниципальных образований воспроизводят нормы федерального законодательства^[36].

В условиях централизации государственной власти наблюдается тенденция усиления влияния его органов на муниципальном уровне. Это проявляется, как в возможности региональной власти влиять на назначение главы местной администрации и расторжение с ним контракта, так и в разнообразных мерах ответственности муниципальной власти перед государством. Кроме того, возможны ситуации, когда представительный орган муниципального района может быть сформирован не на муниципальных выборах, что, думается, находится в противоречии с принципом народовластия^[37].

---

Особенностью местного самоуправления является не только наличие властных отношений. На этом уровне сосуществуют территориально-публичный коллектив, органы муниципальной власти, а также институты гражданского общества, формы самоорганизации населения. Последние имеют огромное значение в становлении местного самоуправления, их несовершенство еще не означает необходимость огосударствления местного самоуправления. Муниципальная власть должна оставаться организационно самостоятельной в силу того, что получает свои полномочия от территориального коллектива, а ее функциональная самостоятельность определяется комплексным характером одновременно решаемых задач, в первую очередь социально-инфраструктурного характера. Организационную самостоятельность должно обеспечивать гражданское общество, определяя необходимый баланс интересов государства и личности.

Совершенствование законодательства должно идти в современных условиях по пути становления коммуникативных связей между гражданским обществом и муниципальной властью с одновременным смещением центра ответственности последней как можно ближе к населению. Эффективность деятельности органов местного самоуправления не должна определяться только государственной властью, так как возможное повышение качества управляющей системы в этом случае не гарантирует адекватных результатов изменения в объекте управления, а сама структура власти может приобрести черты замкнутой системы. На данном пути существуют объективно сложившиеся проблемы: отсутствие заинтересованности членов территориального коллектива в управлении делами, развитых гражданских институтов, инициативы со стороны членов общества^[38].

Если же обратиться к практике реализации форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, то становится очевидным, что их итоги носят лишь рекомендательный характер для муниципальной власти и практически в дальнейшем не учитываются. Однако это характеризует не столько слабость местного самоуправления, сколько неспособность государства к осуществлению своей власти в демократических формах с использованием механизмов контроля за ней со стороны населения^[39]. Существующие обратные связи населения и муниципальной власти (за редким исключением) практически ничем не отличаются по своей сути и «результативности» от аналогичных на уровне государства, что все более отдаляет этих субъектов друг от друга. Обязанностью государства остается создание экономических и политических условий для формирования гражданского общества, муниципальная власть может лишь способствовать этому.

---