Файл: Публичная власть, тенденции развития.pdf

2.2. Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти

Продолжающиеся изменения законодательства в сфере местного самоуправления ставят органы го­сударственной власти регионов и органы местного самоуправления перед задачей постоянного совер­шенствования своих правовых актов. В 2016 г. вступила в силу 100-я редакция Федерально­го закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[40]. Отмечается повышен­ное внимание к вопросам местного самоуправления со стороны федеральной власти, что свидетельствует о понимании важности этого уровня публичной влас­ти для направленного развития государства^[41].

Решаются проблемы, которые накапливались го­дами, и вопросы, ставившиеся представителями му­ниципального сообщества (например, несоответс­твие перечня вопросов местного значения сельских поселений, возможности их урегулирования)^[42]. Многие решения носят половинчатый характер, при этом не всегда достигают заявленной цели.

Ранее действовавшие редакции закона серьезно ограничивали возможность влияния региональной власти на развитие местного самоуправления. Фак­тически вся структура местной власти отдавалась на откуп непосредственно муниципалитетам. В новой редакции возрастает роль органов государственной власти субъектов РФ в определении наиболее сущес­твенных для развития муниципалитетов аспектов^[43].

Однако активно вносимые в законодательство из­менения, отсутствие стабильного разграничения пол­номочий между уровнями публичной власти приво­дят к невозможности, как для муниципалитетов, так и для регионов планировать развитие не только на стра­тегическую, но даже на краткосрочную перспективу. Ярким примером в данной ситуации является разгра­ничение полномочий в сфере дорожной деятельности на территориях сельских поселений.

Деятельность в отношении дорог местного значе­ния в границах населенных пунктов всегда (с первой редакции 131-ФЗ) относилась к проблемам местно­го значения поселений. Неизбежно возникал воп­рос недостаточности средств в местных бюджетах, отсутствия кадровых и технических возможностей для его решения, особенно на территориях сельских поселений. В 2013 г. был принят региональный за­кон о дифференцированных нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Саратовс­кой области от акцизов на автомобильный и прямо­гонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжектор­ных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации^[44]. Такие нормативы были установлены в зависимости от протяженности авто­мобильных дорог в границах населенных пунктов поселений в размере от 0,0010% для Большекарай­ского муниципального образования Романовского муниципального района до 0,1702% г. Вольска^[45].

---

Органы местного самоуправления сельских по­селений впервые за долгие годы получили возмож­ность заняться приведением дорог в селах в надлежа­щее состояние^[46]. Администрации стали планировать работы с учетом предстоящих поступлений, начали оформление дорожной сети для того, чтобы в пос­ледующие годы увеличить поступление средств в местные бюджеты. В среднем бюджеты сельских поселений получили почти по одному миллиону рублей, при этом средний бюджет сельского поселе­ния составлял около полутора миллионов рублей в год. Можно представить, насколько возросли у органов местного самоуправления возможности для ре­шения вопросов, наиболее значимых для жителей.

Однако уже в мае 2014 г. ситуация существенно изменилась. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, с одной стороны, реализовал давние про­сьбы сельских муниципалитетов, уменьшив для них в три раза перечень вопросов местного значения (с 39 до 13 позиций), с другой – исключил из пе­речня и вопрос о дорогах, к решению которого они только за полгода до этого смогли приступить, отдав его на районный уровень^[47].

Органам государственной власти регионов этот Федеральный закон дал возможность самостоятельно перераспределять вопросы между муниципальны­ми образованиями, чем после оживленного обсуж­дения с привлечением руководителей и депутатов муниципалитетов всех уровней, ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области», областных депутатов и экспертного сообщества и вос­пользовались в Саратовской области, оставив вопрос дорог за уровнем сельских муниципалитетов. За ними же были закреплены и доходы от акцизов на 2015 г.

За два года были сделаны серьезные шаги к ре­шению дорожного вопроса внутри сел. Понятно, что заасфальтировать все при условии, что более пятнад­цати лет средства на ремонт не выделялись, быстро не получится, но обеспечить проезд сельские главы смогли. Не вызывала в это время нареканий и тема расчистки дорог в зимнее время – сельскому главе удобнее заключить договор с местным предприни­мателем, проконтролировать его исполнение.

Но на федеральном уровне снова «изменилась концепция»: Президент РФ дал поручение о кон­центрации средств дорожных фондов на районном уровне. Соответственно, и вопрос местного значе­ния, и отчисления от акцизов были у сельских по­селений изъяты^[48]. Таким образом, планам ремонта дорог в селах, разрабатывавшимся депутатским кор­пусом и администрациями поселений, не суждено было реализоваться.

---

Аналогичная ситуация произошла и с полномо­чиями муниципалитетов в сфере земельных отно­шений. Долгое время стоял вопрос о несовпадении уровней публичной власти, являющихся выгодопри­обретателем от распоряжения землей и имеющих полномочия по распоряжению ею, когда земельными участками, собственность на которые не разграниче­на, распоряжались районные администрации, а до­ходы поступали в бюджеты поселений^[49]. В 2014 г. полномочия по управлению неразграниченными землями получили органы местного самоуправления поселений, однако уже в конце ноября было принято решение о том, что средства от такого управления на территориях сельских поселений поступают в бюд­жеты муниципальных районов^[50]. Не в полной мере урегулирована ситуация и в непосредственно свя­занной с распоряжением землей сфере градостро­ительного планирования. Несмотря на передачу в отношении сельских поселений данного вопроса мес­тного значения на уровень муниципального района, вопрос о том, какой именно уровень местного само­управления должен проводить публичные слуша­ния, до сих пор четкого ответа не получил^[51].

При этом проблемы дорог и земли имеют, с од­ной стороны, непосредственное влияние на уровень инвестиционной привлекательности территории, а с другой – влияние на достаточно длительную перспек­тиву, то есть должны учитываться в стратегии разви­тия территории. В сложившейся ситуации рациональ­нее было бы не менять законодательство, по крайней мере в части разграничения полномочий и доходных источников между уровнями власти, несколько раз в год, а дать возможность органам государственной власти регионов и муниципалитетам поработать в ус­ловиях стабильной законодательной базы, после на­работки определенного опыта (например, в межбюд­жетных отношениях таким периодом считаются три года), и только после такого периода делать какие-то выводы о необходимости преобразований. Именно такой вариант даст возможность органам местного самоуправления обратить внимание на перспективы развития муниципальных образований.

Выводы.

В настоящее время в России во взаимоотношениях государственной и муниципальной власти все отчетливее проявляется несбалансированность количества и объема передаваемых отдельных государственных полномочий, которые в своей совокупности сопоставимы с объемом решаемых вопросов местного значения. В этой системе отношений прослеживаются функции и методы административного управления (контроль, регулирование), хотя целесообразным является совершенствование такой функции, как координация.

---

Безусловно, местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. И все же существует тот предел, за которым детализация общих норм не укладывается в правовую концепцию того или иного института.

Заключение

Публичная власть – это официально признанная, легальная власть, носящая в себе социальный характер, осуществляемая народом в различных ее формах, действующая на определенной территории и выражающая волю и интересы самого народа. Сущность же публичной власти выражается в различных формах реализации народного суверенитета.

Процессы властного воздействия публичных субъектов должны быть подконтрольны, подотчетны гражданам, то есть тем, кто создал эти субъекты. Чтобы механизм открытости, публичности власти осуществлялся, необходимо создание развитого гражданского общества, признаком которого является высокая политическая активность, образованность граждан в вопросах общественного устройства и жизнедеятельности. Оформление и осуществление данного механизма, его технологий еще требует более детальной проработки.

В результате исследования и на основании существенных признаков мы «публичную власть» понимаем, как способность публичного субъекта на законных основаниях выражать и реализовывать интересы общества в различных его проявлениях и видах на определенной территории, оказывая воздействие в реализации основных вопросов жизнедеятельности на основе открытости общественным суждениям. На наш взгляд данное определение раскрывает существо исследуемого правового явления. Однако для четкого и всестороннего осмысления, а также для дальнейшего механизма осуществления публичной власти целесообразно предложить законодателю отразить это понятие в каком-либо нормативно-правовом акте: можно закрепить его в категориальный аппарат законов или национальной конституции, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. Но реальнее всего раскрывать публичную власть следует через правовое регулирование деятельности ее органов.

В настоящее время в России во взаимоотношениях государственной и муниципальной власти все отчетливее проявляется несбалансированность количества и объема передаваемых отдельных государственных полномочий, которые в своей совокупности сопоставимы с объемом решаемых вопросов местного значения. В этой системе отношений прослеживаются функции и методы административного управления (контроль, регулирование), хотя целесообразным является совершенствование такой функции, как координация.

---

Безусловно, местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. И все же существует тот предел, за которым детализация общих норм не укладывается в правовую концепцию того или иного института.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «КонсультантПлюс».
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регули­рующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов: Федер. закон от 30 дек. 2015 г. № 447-ФЗ. URL: http://www.consul­tant.ru.
4. О дифференцированных нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Саратовской области от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизель­ное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюра­торных (инжекторных) двигателей, производимые на терри­тории Российской Федерации: Закон Саратовской области от 25 нояб. 2013 г. № 206-ЗСО (в ред. от 4 марта 2015 г.). URL: http://www.garant.ru.
5. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Фе­дер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (в ред. от 3 февр. 2015 г.). URL: http://base.consultant.ru.
6. О внесении изменений в отдельные законодатель­ные акты Саратовской области: Закон Саратовской облас­ти от 25 нояб. 2015 г. № 148-ЗСО. URL: http://docs.cntd. ru.
7. О внесении изменений в Земельный кодекс Российс­кой Федерации и отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации: Федер. закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (в ред. от 29 дек. 2015 г.). URL: http://base.consultant.ru
8. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российс­кой Федерации: Федер. закон от 29 нояб. 2014 г. № 383-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru.
9. Авакьян С.А. Публичная власть: конституционно-правовые аспекты // Вестник тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 5.
10. Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в РФ». 2-е изд., перераб. и доп. Саратов, 2012.
11. Вертакова Ю. В., Борисова М. С., Борисов А. М. Оценка эффективности публичного управления в России на региональном уровне: проблема выбора индикаторов развития // Известия ЮгоЗападного государственного университета. – 2014.– № 4 (55). – С. 27–38.
12. Зоиров Д. М., Сафаров Б. А. Государственность на постсоветском пространстве: предпосылки суверенитета // Юридическая наука: история и современность. 2012. № 11. С. 25-34.
13. Зюзин С.Ю. Чтобы местное самоуправление не превра­тилось в фикцию // Самоуправление. 2012. № 6–7. С. 50–51
14. Ильченко Л. Новый этап местного самоуправления // Власть. – 2007. – № 3. – С. 19–22.
15. Кармолицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Серия 11: Право. – 2003. – № 3. – С. 23–30.
16. Козлов Ю. М. Исполнительская власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Серия 14: Право. – 2005. – № 2. – С. 14–22.
17. Красильников С. В., Оль П. А., Полякова Т. М. и др. Теория и история государства и права, история политических и правовых явлений (терминологический словарь); Сев-Зап. ин-т упр. фил. РАНХиГС СПб.: ИПЦ СЗИУ РАНиГС, 2013.
18. Маркунин Р.С. Система юридической ответственности органов публичной власти: постановка проблемы // Юридическая наука. 2015. № 4. С. 14.
19. Минаков П.А. Природа и свойства публичной власти // Вестник ВЭГУ. 2011. № 2. С. 42.
20. Политология. Энциклопедический словарь / под ред. Ю. И. Аверьянова. М., 1993.
21. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40.
22. Сальников В. П., Сальников М. В. Правовая культура и политико-правовые традиции в контексте абсолютных ценностей // Юридическая мысль. 2014. № 4(84). С. 70-86.
23. Современные проблемы организации публичной власти : моногр. / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М. : Юстицинформ, 2014.
24. Сухотин А. Б. Федеральная и местная власть – резервы координации // Бизнес и политика. – 2006. – № 6. – С. 32–39.
25. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2008.
26. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. 180 000 слов и словосочетаний. М. : Альтрапринт: ДОМ. XXI век, 2009.
27. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 21.
28. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21.
29. Чиркин В.Е. Народовластие и система органов публичной власти // Российское государствоведение. 2014. № 2. С. 15.
30. Якубовский Д. Теоретические основы, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. – 2004. – № 6. – С. 81–97.

---