Файл: Теоретические основы прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.pdf
Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 384
Скачиваний: 3
В-девятых, историческая обусловленность формирования, присутствие объективных предпосылок организации и деятельности в России в настоящий период, сопряжена непосредственно с основоположником российской прокуратуры Петром I и его указами «О должности Сената», «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., который ставил ее высшим (после царя) органом государственной власти (Сенатом).
Все обоснование, изложенное выше, предоставляет полное основание подойти к заключению о том, что у прокуратуры РФ есть самостоятельные государственно-властные полномочия. Это дает возможность причислить ее к отдельному, независимому элементу государственной власти РФ.
Таким образом, вторжение прокурора в работу правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, обладает всеми признаками фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим осуществление ОРМ, рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях.
1.2 Предмет и объекты прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
К сожалению, в настоящий период нет конкретно сформулированного определения предмета прокурорского надзора. Этот пробел в законодательстве отмечают многие авторы, в частности Н.С. Железняк и В.Ф. Луговик. Действительно, анализ Закона обОРД, Закона о прокуратуре РФ позволяет говорить о противоречивости содержания предмета прокурорского надзора. В абз. 1 ст. 21 Закона об ОРД закреплено: «Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона...»[9], а само название данной статьи гласит о прокурорском надзоре за ОРД, что понимается значительно шире.
Исходя из этого, совершенно очевидно, что законодательно следует закрепить единое понятие предмета прокурорского надзора. Можно согласиться с позицией В.Ф. Луговика, который предлагает в качестве предмета прокурорского надзора закрепить такое понятие, как «прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД». Основываясь на ст.1 ФЗ о прокуратуре, В.Ф. Луговик, отмечает: «ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяя основные направления деятельности прокуратуры, говорит именно о надзоре за исполнением законов. Поэтому предметом прокурорского надзора в аспекте предмета данной статьи может быть только надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[10].
Регламентация правоотношений по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД с помощью норм оперативно-розыскного законодательства также является безуспешной. Прокурорский надзор за законностью какого-либо вида деятельности не является идентичным самой этой деятельности, будь то уголовный процесс или ОРД, а, следовательно, и нормативное правовое регулирование прокурорского надзора и деятельности поднадзорных ему объектов не может реализовываться посредством единых правовых источников. Так, в ходе прокурорского надзора за исполнением законов вОРД правоотношения появляются между прокурором и субъектами ОРД либо прокурором и иными лицами по поводу осуществления субъектами ОРД своей деятельности с целью оценки прокурором законности этой деятельности. В осуществлении самой же ОРД прокурор никак не принимает участие, вследствие этого его полномочия не должны регулироваться оперативно-розыскным законодательством.
Непродуктивна и регламентация общественных отношений по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД посредством самых общих норм федерального законодательства, регулирующего характерные черты ОРД отдельных оперативно-розыскных органов. Например, Законы о федеральной службе безопасности, о внешней разведке[11] и другие нормативные правовые акты лишь упоминают о прокурорском надзоре и его пределах в сфере ОРД этих органов, не раскрывая форм и способов его осуществления, особенностей организации.
Опираясь на приведенные суждения, можно прийти к заключению о том, что регулирование прокурорского надзора за исполнением законов вОРД должно реализовываться исключительно посредством норм Закона о прокуратуре, при наличии корреспондирующих норм в законодательстве, регулирующем ОРД поднадзорных органов. В нынешнее время в ст. 29 Закона о прокуратуре законодательно связаны разные по юридической природе составляющие предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и ОРД. Многие специалисты обоснованно полагают, что этим заключением «проигнорирована сущность такого специфического и самостоятельного вида деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность»[12]. В связи с этим имеет место «дискриминация прокурорского надзора за ОРД», исключение его из состава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, дезориентация прокуроров и ошибочное включение уполномоченных прокуроров в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием[13].
Основываясь на ст. 29 Закона о прокуратуре можно определить предмет данного направления прокурорского надзора – это соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.
Кроме Закона о прокуратуре предмет детализируется и в нормах оперативно-розыскного законодательства, поэтому в него также входит принятие решений:
- о заведении и прекращении конкретных дел оперативного учета;
- о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий;
- о предоставлении результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд;
- о рассекречивании сведений, полученных при проведении ОРМ;
- о правовой защите лиц ОРО и лиц, их оказывающих им содействие на конфиденциальной основе.
Законодатель необоснованно сузил круг вопросов, которые уполномоченный прокурор должен рассматривать при решении специфических задач в этой сфере. В содержание предмета прокурорского надзора в специальных его отраслях должны быть включены не только элементы, характеризующие его как специальную отрасль, но и элементы, указывающие на принадлежность этой специальной отрасли к единой системе прокурорского надзора. Таким образом, в содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов вОРД обязательно должны входить: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов.
Следовательно, в состав предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, должны входить не только соблюдение прав и свобод граждан, порядка выполнения ОРМ и законность принимаемых оперативно-розыскных органов решений, но и законность ОРД в целом.
Тем не менее, необходимо отметить, что в практике прокурорского надзора совершается определенное смещение акцентов и на передний план выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью. Или же защита прав и законных интересов человека и гражданина в уголовном процессе часто превращается в защиту прав и интересов только пострадавших от преступлений. Для обеспечения законности при осуществлении данной деятельности прокурор наделен широкими полномочиями, вместе с тем он не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов, проводящих ОРМ.
В содержание предмета надзора не входит исполнение органами, осуществляющими ОРД, нормативных правовых актов соответствующих государственных органов и, соответственно, прокурор не вторгается в эту область контрольной деятельности уполномоченных должностных лиц органов. Но в предмет надзора включается соблюдение этими руководителями требований Закона об ОРД[14].
Предмет надзора должен быть определен с учетом изменений, внесенных в УПК РФ, требований иных нормативных актов и содержать его основные признаки.
Такой аспект был подвергнут критике в научной литературе, поскольку он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливает прокурора на подмену ведомственного контроля. Определить задачи надзора можно, только лишь поставив вопрос: за чем осуществляется надзор – за исполнением законов в ОРД или собственно за ОРД? В соответствии с положениями Закона о прокуратуре надзор осуществляется именно за исполнением законов. В настоящий период определено, что деятельность уполномоченного прокурора должна быть ориентирована на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач ОРД[15].
Особое значение имеет надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав граждан. В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускаются значительные ограничения прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности.
Глава 3 раздела III Закона о прокуратуре состоит из двух статей и посвящена надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Это направление раскрыто не полно, а в частности, не указаны цели, задачи, основные принципы деятельности в законе.
Здесь доминирует некое смешение понятий «дознание» и «оперативно-розыскная деятельность» (органов дознания и оперативно-розыскных органов).
В период развитияи формирования специальных государственных органов (именуемых органами дознания) две функции – дознание как форма предварительного расследования и ОРД входили в компетенцию одних и тех же органов и должностных лиц. Но с принятием Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. № 2506-1 было положено начало разделению указанных функций в зависимости от компетенции подразделений соответствующих органов. Разделению понятий «дознание», «орган дознания» и «оперативно-розыскная деятельность», «оперативно-розыскной орган» также способствовало введение в действие УПК РФ.
Выделение органов, уполномоченных на осуществление ОРД, из органов, осуществляющих дознание, потребовало переосмысления правовой природы их деятельности и установления их нового статуса, компетенции и полномочий. Тем не менее,даннаяпроцедураникак не была доведена вплоть дологичногоокончания. До сих пор не ликвидирована системная ошибка, проявленная в методологически неверной юридической конструкции, в рамках которой, определив круг правоохранительных органов, уполномоченных на осуществление ОРД, в одном законодательном акте – Законе об ОРД, законодатель частично устанавливает их компетенцию в другом законодательном акте – Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации[16]. Представляется, что отделение нормативного правового регулирования структуры органов от нормативного правового регулирования их функции противоречит структурно-функциональному единству такого явления, как организация. Неразрывность структуры и соответствующих ей функций представляется явным и неотъемлемым обстоятельством организации любой деятельности, в том числе и уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной, именно поэтому разделять нормативное правовое регулирование структуры и соответствующей ей функции неразумно[17].
Смешение законодателем двух различных по своей правовой природе видов деятельности – дознания как формы предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности, с отнесением их к компетенции одного объекта – органа дознания, без уточнения, кто именно и чем должен заниматься, усложняет идентификацию объектов прокурорского надзора и выбор соответствующих им средств прокурорского надзора. Следует констатировать отсутствие законодательного разграничения компетенции органов, осуществляющих ОРД, и органов, осуществляющих предварительное расследование в форме дознания. Как формальное, так и фактическое смешение указанных функций в рамках одного объекта повлекло частичное смешение понятий «дознание» и «ОРД» и привело к отсутствию специальных норм, регламентирующих прокурорский надзор за исполнением законов в ОРД. В связи с этим по логике законодателя полномочия в отношении оперативно-розыскных органов прокурор должен реализовывать опосредованно, через обращение к полномочиям по надзору за органами предварительного расследования[18].
Подобная регламентация явилась поводом для дискуссии о том, означает ли это одинаковый характер полномочий прокурора как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так и в ОРД. Отдельные авторы в этой связи пришли к заключению о том, что прокурорский надзор за законностью ОРД, дознания и следствия составляет единую отрасль прокурорского надзора, что является не совсем верным. Признавая, что ОРД, дознание и предварительное следствие имеют на досудебных стадиях уголовного процесса общие задачи, все же следует отметить их обособленность и присутствие у любого из них собственных оперативных, процессуальных и иных инструментариев деятельности, что и определяет особенности прокурорского надзора. Так, например, ОРД исполняется не только для решения задач, стоящих перед дознанием и предварительным следствием, но и для совершения специальных целей и задач. В данной взаимосвязи является правильным особо отметить надзор за законностью ОРД в самостоятельную отрасль прокурорского надзора, более того, не исключается возможность разделения ее на ряд направлений.
В этой связи заслуживает внимания предлагаемая В. Ф. Крюковым классификация задач данной отрасли надзора, который в зависимости от значимости и функциональной направленности предлагает разделить их на базовые (вытекающие из установленных законами обязательных направлений надзорной деятельности) и конкретно-функциональные (исходя из конкретного исторического периода и роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе, определяемые Генпрокурором в его приказах и указаниях)[19].