Файл: Теоретические основы прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.pdf
Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 396
Скачиваний: 3
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью можно разделить на надзор за законностью оснований проведения ОРД и надзор за применением законов при проведении ОРМ.
Каждое направление прокурорского надзора имеет свой объект и свой предмет. «Поле надзора» составляют: определение объектов прокурорского надзора в ОРД, концептуальные расхождения в законах и проблемы прокурорского надзора, направления совершенствования правового регулирования надзора прокурора за осуществлением ОРД, политико-правовые и информационные основы надзора за ОРД и их исторический аспект.
В процессе формирования ОРД превратилась в сложную систему, состоящую из подразделений. И как раз таки каждый орган можно рассматривать в качестве объекта надзора прокуратуры. Отсюда возникает классификация надзорных полномочий – по надзору за всей системой ОРД, включая законность принимаемых управленческих решений (планирование и прочее), по надзору за действиями подразделений, осуществляющих ОРД, и входящих в их состав должностных лиц; по надзору за негласным аппаратом, за техническими, информационными, финансово-хозяйственными подсистемами обеспечения ОРД. Эти полномочия должны осуществляться вне зависимости от того, является ли ОРД составной частью функционирования органа дознания или нет. Различия в надзоре возникают на уровне контроля за достижением законно-определенных целей органа, осуществляющих ОРМ[20]. Но это уже другой вопрос.
Объектами прокурорского надзора на данном направлении оперативные подразделения государственных органов исполнительной власти, наделенных федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД, а именно[21]:
- органы внутренних дел РФ;
- органы федеральной службы безопасности;
- федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны;
- таможенные органы РФ;
- службы внешней разведки РФ;
- федеральная служба исполнения наказаний;
- органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны РФ проводит ОРМ только в целях обеспечения собственной безопасности и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных объектов надзора.
Этот перечень в соответствии законом считается исчерпывающим, и может быть изменен или дополнен только Законом об ОРД.
Следует подчеркнуть, что прокурорский надзор за органами, осуществляющими ОРД – имеет некоторые особенности, которые необходимо учитывать. Именно это направление деятельности является особо деликатным, поскольку затрагивает сферу конституционных прав и свобод граждан, а использование особых методов, способов приемов не исключает не только возможные нарушения, но и злоупотребления.
Касаясь соотношения прокурорского надзора и судебного контроля в области ОРД, важно выделить, что они не взаимоисключают друг друга, а расширяют в системе гарантий законности и соблюдения прав граждан, однако и здесь есть характерные особенности.
Если суд обращается к проверке соответствия закону действий и решений этих органов лишь эпизодически (при рассмотрении ходатайств о проведении отдельных ОРМ), то прокурор обязан осуществлять эту деятельность регулярно, не только при наличии поводов и оснований, но и по собственной инициативе. Вместе с тем прокурор не наделен властно-распорядительными полномочиями, он не вправе самостоятельно отменить незаконные и необоснованные решения органов, осуществляющих ОРД.
Эти и другие особенности следует учитывать при определении как предмета прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих ОРД, так и сущности, содержания и формы актов прокурорского реагирования.
Таким образом, основываясь на отраслевом делении современной прокурорской деятельности и учитывая рассмотренные критерии, можно выделить самостоятельную отрасль прокурорского надзора – надзор за органами, осуществляющими ОРД.
В этой связи правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно носить полностью самостоятельный характер, то есть предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора.
Следует констатировать, что предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, сформулирован в ст. 29 Закона о прокуратуре неполно, без учета всех требований федерального законодательства к осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В свою очередь, неполнота определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности существенно затрудняет определение целей и задач данного направления надзорной деятельности и разработку адекватных средств прокурорского надзора, как на уровне теории, так и на уровне их законодательного закрепления.
Глава 2 Организация работы и особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
2.1 Полномочия и пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Говоря о полномочиях и пределах прокурорского надзора заОРД, хотелось бы сосредоточить интерес на следующем.
Пределы прокурорского надзора в общем виде это правовая категория, определяющая границы должного, возможного и запрещенногопри выборе прокурором объектов проверки, использовании полномочий по ее проведению и средств прокурорского реагирования. Их установление имеет важный теоретический и практическийсмысл. В теории обычно пределы можно раскрыть при помощи нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых обязан реализовывать прокурор, перечень поднадзорных объектов, а кроме того при помощи объема полномочий прокурора. Данные факторы могут иметь влияние на расхождение взглядов ученых, но их число не большое, да и не носят базисного характера. В части других первоосновных критериев указывают «характер прокурорского надзора и характер мероприятий, рекомендованных прокурорами в целях устранения нарушений закона»[22]. В практическом аспекте в отношении пределов затрагиваются количество выявленных нарушений закона, обстоятельства, которые способствовали такому нарушению, а кроме того рамки прокурорского реагирования на них.
И в рассматриваемом направлении полномочия являются основным составляющим пределов прокурорского надзора, ведь лишь при помощи них достигаются главные цели и задачи (обеспечить законность при проведении ОРМ, соблюдение их порядка, установленного законами и иными правовыми актами, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД и так далее). Но, к сожалению, полномочия прокурора по надзору за исполнением требований закона органами, осуществляющими ОРД необходимой регламентацией в федеральном законодательстве не обладают, несмотря на то, что они являются основными. Проследим за причинами возникшей проблемы.
Если обратиться к Закону о прокуратуре, а именно к ст. 30 то, можно заметить, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Другими словами полномочия прокурора в сфере надзора за ОРД определяются как общими нормами Закона о прокуратуре, так и специальными нормами, предусмотренными Законом об ОРД. Но если обратиться к Закону обОРД то в нем преобладает некий пробел в определении конкретных положений, обуславливающих полномочия прокурора.
Взгляды Н.С. Железняк и А.Д. Васильева направляют интерес на то, что данная бланкетная норма позволяет нам сделать вывод о том, что полномочия прокурора не настолько хорошо представлены в Законе о прокуратуре; отправляет правоприменителя к Закону обОРД, где в ст. 21 говорится о том, какие документы обязаны быть представлены прокурору при осуществлении им надзорной работы, но нет четкой регламентации перечня подобных полномочий[23].
Если следовать за законодателем, что полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД также нет, в данном законе установлено, лишь процессуальное положение прокурора в досудебном и судебном производстве. Иных федеральных законов обозначенных ст. 30 Закона о прокуратуре, обуславливающих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. Таким образом, можно установить правовой пробел в части регламентации полномочий уполномоченного прокурора, что негативно влияет на эффективность прокурорской деятельности. Но практика находит свои пути при проведении проверок в поднадзорных оперативно-розыскных органах тем самым обращаясь к закрепленным статьям Закона о прокуратуре, а именно ст. 22 и 27, что порождает потребность расширительного объяснения данных законодательных положений, при этом проблема не снимается.
Полномочия могут реализоваться только при определенных ограничениях в представленной области, что согласно взгляду отдельных авторов, значительно снижают действия прокурора в средствах достижения задач. К примеру, правомочие прокурора на доступ к документам органов, осуществляющих ОРД реализуется только с соблюдением положений ст. 21 Закона обОРД – гарантировать охрану приобретенных данных.
Хотя не так давно в редакции ЗаконаобОРД от 1995 г. сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входили. Часть 2 ст. 21 вышеназванного Закона регламентировала право прокурора знакомиться лишь с оперативно-служебными документами, послужившими причиной для выполнения ОРМ. Тем не менее, уже через четыре года эти положения радикально пересмотрены законодателем.
Из ст. 21 Закона об ОРД были изъяты положения о том, что к предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, тактике, методах и средствах ОРД. В данную статью были внесены и другие изменения, а именно по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с применением оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. За небольшой промежуток времени уже были изменения, что может говорить о том, что система еще не урегулирована полностью. Тем самым противоречивость законодателя дает возможность представить, что и сегодняшняя формулировка законов не будет заключительной.
Разделим мнение определенных авторов[24], что надзор заОРД должен быть наделен более обширными полномочиями, что дало бы толчок в развитии деятельности прокуратур. Даже можно взять независимую отмену незаконных актов органов, осуществляющих ОРД. Ведь система актов прокурорского реагирования на нарушения закона при осуществлении ОРД представляется безрезультативной, а самих мер мало. «В случае если прокурор в силу установленных законом причин не может быть допущен к сведениям, составляющим государственную тайну, к осуществлению надзора за ОРД он не допускается»[25].
Несмотря на это, определенные сведения все же исключаются из предмета надзора. Например, сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках, а так же о лицах, оказывающих содействие органам на конфиденциальной основе, законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдением при этом принципа добровольности сотрудничества.
Бесспорно, прокурорский надзор на рассматриваемом участке, обладает характерными чертами. Возникает вопрос, правильно ли определенными авторами они наделяются исключительно проблемным характером и предлагаются и некоторые меры (например, увеличение полномочий прокуроров) с целью их преодоления?
Это наталкивает на то, что: 1) ОРД обладает специфическими чертами (ее разведывательно-поисковая направленности, то есть ориентированности на приобретение прежде незнакомой и нужной с целью решения задач ОРД информации). Это исходит из негласного характера действий злоумышленников, что вынуждает органы, осуществляющие ОРД работать «скрытно». Данное наглядно выражается в главных принципах ОРД, как конспирация, сочетания гласных и негласных методов и другое. 2) Перед прокурорами стоят задачи быть гарантом обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также и выполнения задач самой ОРД[26]. Поддержание конспиративного, тайного характера ОРД, что требует наличия определенной области «невмешательства», в том числе и органов прокуратуры выполняет тот баланс задач, на которое направлено ОРД. Данное положение нашло доказательство и в нормативно правовых актах таких, как приказ Генпрокуратура от 15.02.2011 № 33 (п.4); Указание Генпрокурора и Директора ФСБ России от 18.04.2002 № 20 - 27/10 (п. 1.1). Помимо мер обеспечения подобного положения допускается обозначить на ведение секретного делопроизводства по надзору за ОРД, исследование оперативно-служебных материалов в помещениях органов осуществляющих ОРД, которые соответствуют требованиям режима секретности, закрытому виду актов регулирующих порядок проведения отдельных ОРМ и другое.