Файл: Рынок ценных бумаг (Теоретические аспекты рынка ценных бумаг.).pdf

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг, осуществляется путем установления обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов; государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них; лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии. Нормы, устанавливающие данные правила, являются императивными и не могут быть изменены по соглашению сторон.

Глава 3. Ключевые направления реформирования системы государственного регулирования рынка ценных бумаг РФ

Одной из наиболее значимых проблем современного развития экономики России является дефицит инвестиционных ресурсов в условиях практически полной изоляции зарубежных источников «длинных денег». В связи с чем требует безотлагательного решения вопрос повышения результативности работы механизмов изыскания эндогенных источников финансирования инвестиционной деятельности.

Для России рынок ценных бумаг в современном его состоянии вполне способен решать задачу трансформации внутренних сбережений в долгосрочные инвестиции. Однако потенциал данного сегмента финансового рынка используется далеко не в полной мере, что заставляет обратить внимание на систему его государственного регулирования. Вопросы повышения эффективности регулирования финансовых рынков на протяжении нескольких последних лет рассматриваются как необходимое условие институциональных преобразований в российской экономике, связанных с повышением ее конкурентоспособности^[9].

Однако, исследование развития процессов регулирования российского финансового рынка за последние четверть века позволяет констатировать малую их значимость в активизации инвестиционных процессов, необходимых для поступательного развития экономики России. Так, значения коэффициента привлеченного на рынке акций капитала к общему объему инвестиций в основной капитал в Российской Федерации свидетельствуют о крайне невысокой роли российского рынка ценных бумаг в процессах финансирования производственного сектора экономики^[10].

Росту эффективности регулирования рынка ценных бумаг не способствовали специфически российские черты, присущие системе государственного регулирования. Так, состав государственных регуляторов фондового рынка на протяжении практически всего периода существования рыночных отношений в России оставался крайне разноплановым и функционально противоречивым^[11].

На формирование состава и структуры органов государственного регулирования рынка ценных бумаг в России существенное влияние оказали различные общемировые процессы развития зарубежных систем регулирования рынков ценных бумаг. В частности, в разные периоды времени в России применялась модель прямого правительственного регулирования рынка ценных бумаг, модель секторального (специализированного) регулирования, ограниченное и полноценное мегарегулирование.

В целом за период функционирования российского рынка ценных бумаг с начала 90-х гг. состав и структура органов государственного регулирования существенно и масштабно изменялась трижды. Первый раз в результате упорядочения отношений в сфере регулирования рынка ценных бумаг на начальном этапе экономических трансформаций в середине 90-х гг. А именно весной 1996 г. был принят Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», вводивший в правовой оборот термин «орган исполнительной власти в сфере рынка ценных бумаг».

В июле 1996 г. статус подобного органа был присвоен вновь созданному специальному регулятору рынка ценных бумаг – Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг РФ. Следующее масштабное изменение состава и структуры органов государственного регулирования произошло в связи с Административной реформой федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 г. Основной идеей данной реформы явилась систематизация, упорядочение структуры, иерархической подчиненности органов государственного регулирования, а также исключение совмещения функций нормотворчества и нормоприменения. Применительно к регулированию рынка ценных бумаг причиной реформирования выступила недостаточная эффективность деятельности его государственных регуляторов.

Таким образом, в марте 2004 г. была создана Федеральная служба по финансовым рынкам РФ (ФСФР России), получившая статус мегарегулятора с ограниченными функциями.

Третье значимое преобразование в сфере государственного регулирования рынка ценных бумаг произошло в сентябре 2013 г. в связи с формированием полноценного мегарегулятора финансового рынка на базе Банка России. При этом ФСФР России была упразднена. Масштабы деятельности Банк России как мегарегулятора финансового рынка в настоящий момент чрезвычайно обширны: данный орган получил регулятивные полномочия в сфере контроля как за кредитными, так и некредитными финансовыми организациями, а также за всеми операциями, проводимыми ими на финансовом рынке. (К числу некредитных финансовых организаций согласно ст. 76.1 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» относятся профессиональные участники рынка ценных бумаг; управляющие компании и спецдепозитарии институтов коллективного инвестирования; организаторы торговли; центральный депозитарий; субъекты страхового дела; микрофинансовые организации, кредитные потребительские и жилищные накопительные кооперативы и проч.).

Банк России также осуществляет контроль за деятельностью любых эмитентов ценных бумаг (за исключением органов государственной власти и местного самоуправления). Здесь необходимо отметить, что результаты некоторых исследований в области избрания Россией той или иной модели регулирования рынка ценных бумаг и финансового рынка демонстрируют неоднозначные результаты.

Так, А. Абрамов, А. Радыгин, М. Чернова отмечают, что при прогнозировании вероятности попадания России в группу стран, избравших ту или иную модель регулирования финансового рынка, выявлена наибольшая вероятность избрание модели секторального регулирования, концентрированного вне Центрального банка.

Это подтверждают исторические данные за 1999–2012 гг. Вероятность же войти в группу стран, избравших модель ограниченного мегарегулирования на базе Центральных банков, к 2013 г. (точке завершающего на сегодняшний день этапа реформ) выросла незначительно и осталась близкой к нулю, что говорит о несоответствии показателей развития финансового рынка России для применения данной модели. Однако в 2013 г. Россия переместилась именно в эту группу, предполагающую концентрацию функций по регулированию в мегарегуляторе на базе Центрального банка РФ.

Результаты проведенного коллективом авторов количественного анализа позволяют предположить, что Россия более близка к секторальной (специализированной) модели регулирования, согласно которой регулирование банковских и небанковских финансовых организаций осуществляют разные органы. Отмечается, что этот факт, конечно, не означает, что избранная в России с конца 2013 г. модель мегарегулятора на базе Банка России некорректная.

Однако в подобной ситуации необходимо уделять особое внимание вопросам эффективности регулирующей функции, предполагающей создание условий для справедливой конкуренции между всеми участниками финансового рынка и защиты прав потребителей финансовых услуг. В условиях максимальной консолидации регулирования при незрелых институтах по разрешению конфликтов интересов в сложное положение могут попасть, например, институциональные инвесторы, уровень развития которых в России существенно ниже, чем коммерческих банков.

В свою очередь, регулятивно-институциональные барьеры для ускоренного развития институциональных инвесторов будут обуславливать дефицит источников «длинных» денег^[12].

Мы полностью разделяем подобную точку зрения: создание мегарегулятора на базе Банка России – инициатива достаточно неоднозначная. Тем более, что предпосылки перехода к такой модели, исходящие от объекта регулирования, практически не визуализируются (к числу подобных предпосылок относят активную универсализацию деятельности большинства субъектов финансового рынка, массовое создание крупных финансовых холдингов, в которых консолидированный собственник владеет различными компаниями, представляющими финансовые продукты и услуги, относящиеся к разным секторам финансового рынка и проч.)^[13].

Кроме положительных моментов, суть которых можно свести к упорядочению регулирования за счет уменьшения управленческих связей между разными государственными регуляторами и использования обширного опыта Центрального банка РФ в сфере регулирования кредитных организаций, четко выступает ряд проблемных аспектов, способных нивелировать эффект от создания мегарегулятора на базе Банка России.

В частности, с присоединением ФСФР России Центральный банк РФ становится функционально чрезвычайно сложной структурой. К числу его полномочий относятся и осуществление денежно-кредитной политики, и обеспечение бесперебойного функционирования платежной системы, и регулирование деятельности банковского сектора, а также и все функции по контролю за рынком ценных бумаг, страховым рынком и сферой формирования и инвестирования пенсионных накоплений упраздненной ФСФР России.

Неоспоримо очевидна сверхцентрализация регулятивных функций, не адекватная размерам и сложности объекта регулирования, что может иметь следствием ограничение операционной способности Банка России. Кроме того, подходы и принципы регулирования кредитных организаций во многом иные, чем некредитных финансовых организаций, в первую очередь, хотя бы потому, что принимаемые ими риски значительно разнятся. В частности, Я. Миркин отмечает, что Банк России попытается «накрыть» небанковские институты той же сверхжесткой системой надзора за рисками, которая принята у банков^[14].

Между тем жесткий пруденциальный надзор за банковской системой вполне обоснован, поскольку банковские кредитные организации выступают базисом платежной системы государства. Проблемы банковской системы способны продуцировать резонансные явления, повышающие системный риск финансового кризиса и дестабилизирующие экономическую систему в целом.

Деятельность некредитных финансовых организаций не сопряжена с возможностью нарушения устойчивости платежной системы и привлечением средств во вклады. Общемировой практикой является более высокий уровень рисков, принимаемых на себя данными участниками финансового рынка. Большая часть именно их ресурсов направляется в высокорисковые высокотехнологичные отрасли экономики, в венчурный бизнес и инновации, что обеспечивает модернизацию экономики. Поэтому применять к некредитным финансовым организациям те же нормы пруденциального надзора, что и к кредитным абсолютно нецелесообразно.

Сможет ли Банк России, перманентно стремящийся установить как можно более жесткий надзор и укрупнить финансовые институты во имя финансовой стабильности, искусно детализировать нормы пруденциального надзора не только в рамках деления на кредитные и некредитные финансовые организации, но и в разрезе крупных и мелких профессиональных участников и прочих участников рынка ценных бумаг?

В противном случае некредитные финансовые организации могут элементарно прекратить свое существование (российская модель финансового рынка и так позиционируется как bank-based. Но в условиях инвестиционного кризиса недальновидно отказываться от механизмов рынка ценных бумаг в принципе), что приведет к необоснованному сужению внутреннего финансового рынка. В таком случае вести речь об увеличении инвестиционных потоков, перераспределяемых в реальный сектор экономики с использованием механизма рынка ценных бумаг, станет еще более затруднительно, нежели сегодня.

Еще одной глобальной проблемой остается вопрос конфликта интересов непосредственно внутри самого Банка России как собственника и как регулятора. Сложно вести речь о результативном регулировании, когда субъект и объект регулирования выступают, по сути, одним и тем же лицом. Следует подчеркнуть, что Банк России осознает неоспоримую сложность нахождения оптимального сочетания степени жесткости регулирования за банковским сектором и прочими некредитными финансовыми институтами рынка.

В связи с чем проектом Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 гг., разработанным Банком России, предусмотрено, что оптимизация регулирования финансового рынка должна осуществляться по нескольким направлениям: − пропорциональность регуляторной нагрузки согласно системной значимости финансового института; − исключение дублирования при сборе отчетных данных и информации о функционировании отдельных сегментов финансового рынка; − соответствие регуляторной нагрузки достигаемому результату.

В связи с чем первоочередной мерой по оптимизации регуляторной нагрузки становится внедрение селективного подхода к регулированию и надзору за финансовыми организациями в зависимости от уровня развития сектора и с учетом его специфики, а также осуществляемых финансовых операций и рисков, сопутствующих деятельности финансовых посредников. Предполагается, что Банк России будет выстраивать систему пропорционального регулирования финансовых организаций, предполагающую их условное разделение внутри каждого сектора финансового рынка на три группы: системно значимые организации, небольшие организации и прочие компании. Банк России предполагает установление различных требований к таким группам финансовых организаций^[15].

Подобные инициативы позволяют предполагать исключение чрезмерной зарегулированности сектора рынка ценных бумаг. Кроме того, в отношении финансовых посредников, одновременно имеющих несколько лицензий, позволяющих вести деятельность на различных секторах финансового рынка, Банк России при участии заинтересованных ведомств планирует завершить работу по преодолению изолированного секторального регулирования и, как следствие, исключить избыточную нагрузку по составлению отчетности и выстраиванию процедур внутреннего контроля.