Файл: Формы государственного устройства. (Форма государственного устройства: понятие классификация, причины многообразия).pdf

2. В отличие от унитарного государства территория федеративного не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Однако в нескольких федерациях ее в состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации (например, федеральный округ Колумбия в США).

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из союза, попытки сецессии могут иметь место и обычно ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному противостоянию.

3. Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле этого слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашен в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия) либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария).

4. В большинстве федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют законы конституции и законы субъектов федерации (США ФРГ Канады, Австрии, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты федерации имеют собственные конституции. В некоторых федерациях в целях единообразного регулирование однотипных общественных отношений предпринимаются меры по унификации законодательства субъектов федерации.

В большинстве федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства. Наличие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.)

Отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В настоящее время бикамерализм принят практически во всех федеративных государствах. При этом нижняя палата повсеместно – орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориально-избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или не выборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Мексика) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канада) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.

---

В федеральном государстве наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенции определяют, как правило, конституция субъектов федерации.

Исключительная компетенция федерации означает, что поскольку органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона, руководство вооруженными силами, денежное обращение, сбор важнейших налогов и др.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат к федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает «издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации».^[15]

Конкурирующая компетенция означает, что «свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере».^[16]

Остаточная компетенция – это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, ФРГ, Швейцария).

Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре. Однако из этого правила есть исключение. Так, в федерациях – монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

Все государственные образования являются членами союза (штаты провинции, земли, каноны), как правило, имеют собственные выборные законодательные органы (они могут быть как однопалатными, так и двух палатными). Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент – компетенция, внутренняя организация и процедура деятельности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в представительных федеральных органах.

---

В федерациях с парламентской формой правления (Канада, ФРГ, Индия) исполнительный орган субъекта формируется парламентским путем и несет перед законодательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеет высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образования. Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конституциями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации.^[17]

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Следует, однако, иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменятся, не может.

Существует несколько классификаций федеративных государств.

I. В зависимости от способа возникновения и характера упредившего федеративное государство акта различают договорные и конституционные федерации. При договорном способе независимые государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор. Позднее, однако, такой договор уступает место конституции. Именно таким образом возникли США.^[18]

Конституционные федерации возникли на основе конституций, как это случилось в РСФСР в 1918г.^[19] В этом случае федерация формируется «сверху» в результате признания центральной властью федерации в качестве более рациональной формы государственного устройства и наделения республик, краев, областей и т.д. качествами субъектов соответствующей федерации.^[20]

II. В зависимости от степени влияния на государственное устройство территориального и национального факторов различают федерации, построенные:

по территориальному принципу;

по национальному принципу;

по национально-территориальному принципу.^[21]

III. В зависимости от конституционно-правового статуса субъектов, входящих в состав федеративного государства, различают также симметричные и асимметричные федерации. Под симметричными федерациями понимают такие, субъекты которых, согласно федеральной конституции, равноправны между собой и в отношениях с федерацией. К их числу относят Австрию, ФРГ, ОАЭ и др. Однако в этих федерациях симметрия имеет относительный, а не абсолютный характер. Большинство современных федераций асимметричны, причем такая асимметрия может выражаться по разному и обусловливаться различием субъектов федерации (республики, края, области), наличием наряду с равноправными субъектами федерации и таких территориальных образований, статус которых существенно отличается от статуса иных равноправных субъектов (федеральный округ, ассоциированные государства и пр.). Асимметрия может являться результатом и внутрифедеральным договором о разграничении предметов ведения и полномочий или перераспределении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.^[22]

---

IV. В.Е. Чиркин делит федерации на две группы:

федерация на основе союза;

федерация на основе автономии.^[23]

Первые возникают на основе объединения ранее самостоятельных государств и потому после создания нового, более крупного государства они обычно сохраняют государственный суверенитет и право выхода (сецессии) из состава федерации. Большинство современных федераций, отвергая право сецессии, представляют собой, по Чиркину, федерацию на основе автономии. Здесь автономией, на равных началах, пользуются все субъекты федерации. Субъекты такой федерации являются не государствами, а государственными (государствоподобными) образованьями.^[24]

V. Наконец, Баглай М.В. все федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции делит на четыре группы:

федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исполнительной компетенции федерации;

федерации, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции;

федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами;

«австрийская модель»: конституция устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерациями и ее субъектами.^[25]

Глава 4 Теоретические основы конфедерации и других объединений государств

Конфедерация – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения каких-либо общих целей.

Отметим сразу, что не все юристы выделяют конфедерацию как одну из форм государственного устройства. В, частности, А.И.Коваленко вообще считает, что «к формам государственного устройства недопустимо относить конфедерацию: это временный союз государств для достижения определенных целей».^[26] В то же время, большинство авторов, делая соответствующие оговорки, рассматривают ее как международное объединение с элементами федерализма.

Обращает на себя внимание сходство (этимология) слов «федерация» и «конфедерация». В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, поскольку «оба выражают форму договорно-политического союза». Однако, и разница между ними принципиальная. Конфедерация, иначе говоря над - или сверх-федерация означает нечто, выходящее за пределы государственности, хотя и небезразличная для внутреннего государственного устройства.

---

Образование конфедерации порождает не союзное государство, а союз государств. Важно заметить, что межгосударственные отношения составляют объект международного права. Но такие союзы, конфедерации, определяют не только внешнеполитическое положение их участников, но и некоторые стороны национальной государственности. Поэтому конфедеративные и подобные им отношения непосредственно связаны с государственным правом.

Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора, для осуществления общих политических целей и обязующихся согласовано принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений.

Юридической основой конфедерации является договор, заключенный государствами – союзниками. Этот договор или серия соглашений не является основным законом, не составляют конституцию. По своей природе они относятся к категории международных (межгосударственных) соглашений.

Члены конфедерации не совершают окончательной передачи своего суверенитета, политическая правоспособность в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организаций.

Участие в конфедерации связывает ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание – орган Германской конфедерации существовавшей с 1915 года до создания Германской империи – принимало решение, обязывающие союзников к принятию конституции, изданию законов, относящихся к правам подданных.^[27]

Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведении конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях. Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможно высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и др. институтов, регулируемых государственным правом.

Конфедерация имеет право принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура применения и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации. В конфедерации решения принимают союзные органы, и обязывающее значение этих решений могут получить из союзного договора, т.е. без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации.

---