Файл: Этапы реформирования электроэнергетики в России.pdf

Развитию рынка могли бы поспособствовать решения по сокращению перекрестного субсидирования между различными группами потребителей и между потребителями электрической и тепловой энергии. Сегодня размер «перекрестки» оценивается в 220 млрд рублей (примерно 10 % от выручки сектора электроэнергетики).

Рынок выиграет от «расширения вглубь» – введения стимулов к развитию двусторонней торговли в стандартных контрактах, инструментов хеджирования цен и так далее. Это, в частности, необходимо для расширения возможности генераторов использовать механизмы проектного финансирования. Сегодня банки неохотно берут рыночный риск, который невозможно хеджировать через долгосрочные контракты. Решение этой проблемы могло бы расширить возможности компаний по привлечению капитала [16, c. 15].

Нынешняя ситуация, когда на рынке наблюдается избыток генерирующей мощности, дает хороший задел прочности и возможности для выработки и проведения сбалансированной корректировки реформы, для дальнейшего развития отрасли. Было бы правильно воспользоваться сегодня этой возможностью для недопущения дальнейшего зарегулирования рынка и стремления к открытости ценообразования на конкурентных основах.

2.2. Завершение формирования структуры сетевого комплекса

Реформирование распределительных сетей и консолидация их в МРСК начали происходить в холдинге РАО ЕЭС чуть позже, чем консолидация генерирующих активов. Причина заключалась в предстоящих приватизационных сделках по ОГК-ТГК и в отсутствии близких перспектив по приватизации МРСК, а также затянувшейся дискуссии по количеству и размеру МРСК. Приватизационных задач по МРСК во времена РАО «ЕЭС России» не ставилось. Фактически эти вопросы было решено оставить на более поздний срок [7, c. 20].

Возможно, ошибкой, касающейся сетевого комплекса была сверхцентрализация его управления. Фактически до июля 2008 года отсутствовал независимый от ФСК центр принятия решений в распределительном секторе, хотя операционные дочки были сформированы и начали работу. Холдинг МРСК был создан и стал функционировать лишь с 1 июля 2008 года. Его создание было обусловлено желанием контроля со стороны государства над распределительными сетями, так как в противном случае выделение отдельных МРСК из РАО «ЕЭС России» могло привести к потере контроля государства над распределительным сектором.

Функционал Холдинга нужно было ограничить лишь контрольными функциями. Он мог существовать как небольшая структура с мандатом по росту акционерной стоимости дочерних компаний и контролю за эффективностью (закупочной, строительной и пр. деятельности).

Из важных моментов, пожалуй, стоит также упомянуть достаточно активную дискуссию в 2005–2006 годах по переформатированию МРСК и созданию на базе четырех крупных МРСК двенадцати более мелких МРСК. С точки зрения децентрализации это позволило бы создать гораздо более мобильные структуры, но с позиции акционерного капитала получилось бы много небольших компаний. Такое дробление могло бы оказаться целесообразным для сравнения (бенчмаркинга) в целях контроля издержек.

Сегодня в сетевом комплексе необходимо завершить несколько важных начинаний реформы [7, c. 22]:

- провести передачу сетей ЕНЭС в ФСК по всей территории Российской Федерации. ФСК – это электросетевой хребет России, и с технико-стратегической точки зрения важно, чтобы все сети высокого напряжения были консолидированы в одной компании;

- сегмент распределительных сетевых компаний (МРСК), возможно, выиграл бы от проведения консолидации территориальных сетей (ТСО). МРСК, и по задумке, и фактически монополия на распределение энергии в регионе, возможно, были бы лучше укомплектованы, если бы имели контроль над всеми распределительными сетями в регионе. С рациональной точки зрения стимулирование конкуренции между двумя (монополиями) сетевыми компаниями не эффективно. Чрезмерно большое количество сетевых компаний в регионах создает риски роста общей тарифной нагрузки на потребителей.

- регулирование сетевых компаний предполагает принципиально два типа: а) РАБ (от английского RAB – Regulated Asset Base, то есть регулирование, основанное на установлении справедливой доходности на базу активов (капитал)) – и которое дает стимул к развитию сети через рост инвестиций; б) «Инфляция минус» (от английского CPI–X, то есть инфляция минус заданное числовое значение) – такое регулирование стимулирует сокращение затрат сетью в ответ на тарифное давление. Сегодня в России оба метода существуют бок о бок. Принимается доходность по РАБ, норма выручки сглаживается, становится своего рода дебиторской задолженностью плохого качества, поскольку ограничения на рост тарифа не дают возможности ее снижения [14, c. 33].

Стоит отметить, что конфликт между методами тарифообразования РАБ и «ИПЦ минус» приводит, в частности, к менее качественному инвестиционному планированию, поскольку РАБ делает эффективным с экономической точки зрения любой инвестиционный проект. Но на более поздней стадии становится ясно, что в условиях ограничения на рост тарифа «сглаженная выручка» не возвращается, и большинство инвестиционных проектов становятся убыточными.

В этой связи наполнение инвестиционных программ сетевых компаний, возможно, стоит сдвинуть в сторону более тесного взаимодействия с потребителями услуг. Нужно стремиться направлять инвестиции на увеличение эффективности сети или эффективности рынка (например, снижение числа запертых сечений для усиления конкуренции между генераторами). Эффекты от проектов стоит соотносить с затратами на их достижение.

Возможно, основная причина «недореформированности» сетевого комплекса кроется в том, что РАО «ЕЭС России» не удалось провести приватизационные сделки в сетевом комплексе. Частная собственность не является гарантией эффективности, но в российской действительности смена формы собственности служит важным внешним толчком к изменениям в управлении и снижению издержек. С другой стороны, сеть – это естественная монополия, приватизация которой несет значительные социальные и политические риски. Так, их частные владельцы получили бы большой рычаг влияния на экономическую ситуацию в регионах в своих интересах. Поэтому, возможно, приватизационные сделки в этом сегменте должны следовать за завершением формирования финальной структуры компаний, нахождением эффективных моделей регулирования сетей и выстраиванием необходимых институтов контроля и регулирования этих естественных монополий [14, c. 35].

2.3. Перспективы развития розничных рынков и реформирование теплоэнергетики

Целесообразность запуска механизмов конкуренции в сфере розничной торговли не всегда интуитивно очевидна. Доля, которую «розница» занимает в счете на электроэнергию, ничтожно мала по сравнению с генерацией или сетью. Упрощенно, деятельность сбыта – это осуществление финансовых сделок и рассылка счетов, а иногда ведение коммерческого учета. Нет никаких оснований считать, что конкуренция на стороне спроса в этом сегменте уменьшит стоимость электроэнергии на стороне предложения. Возможно, издержки на оформление счетов могут быть немного снижены, однако для введения конкуренции на розничном рынке имеются и другие мотивы.

Импульс к развитию розничной конкуренции исходит в основном от двух заинтересованных сторон: от бизнеса, который считает, что может получить прибыль, занимаясь розничной торговлей электроэнергией, и от крупных потребителей, которые полагают, что могут самостоятельно покупать электроэнергию на рынке на лучших условиях. Существуют и другие обоснования полезности либерализации энергорынков [21]:

- потребительский выбор. Например, выбор провайдера услуги (мы все привыкли иметь выбор оператора сотовой связи, хотя и не часто этим пользуемся) или уровня надежности электроснабжения (потребность в степени надежности металлургического комбината и производства чайников отличается в разы);

- инновационные продукты. Хотя технический процесс непредсказуем, есть мнение, что конкуренция в рознице будет стимулировать появление инновационных продуктов и услуг, как это произошло в телекоммуникациях;

- ценовая конкуренция. Пожалуй, самый интуитивно понятный довод в пользу розничного рынка. Его можно разделить на две составляющие: а) уменьшение стоимости услуг в сфере розничного сбыта электроэнергии; б) улучшение практики оптовых закупок электроэнергии (долгосрочные договоры и прочие стандартные механизмы торговли).

Переходя из теоретической плоскости к возможной практике развития конкуренции на розничном рынке электроэнергии в России, необходимо отметить, что усиление конкуренции между сбытовыми компаниями способно улучшить механизмы трансляции цен оптового рынка на розницу. То есть донести до потребителя эффект экономии оптового рынка, который был достигнут и, который до сих пор достигается за счет конкуренции между генерирующими компаниями: а) эффект от оптимизации загрузки энергомощностей на либерализованном рынке РСВ и переходе от «административной» диспетчеризации к «рыночной»; б) эффект снижения цены поставщиков ввиду избытка предложения, который наблюдается сегодня на оптовом рынке [20, c. 30].

По оценкам, в 2010–2013 годах доходы сбытовых компаний превысили балансовый (плановый) уровень (по показателю НВВ) в 2–4 раза. Иными словами, доходность капитала, вложенного в сбытовую деятельность, значительно превышала среднюю по экономике. Причиной тому стала сложившаяся ситуация, при которой достигнутая эффективность на оптовом рынке не всегда транслировалась сбытовой компанией конечному потребителю, а в некоторых случаях становилась корпоративной прибылью, в частности, ввиду низкой конкуренции между сбытами. Сегодня эта проблема решена отчасти путем введения административных мер по регулированию сбытовых надбавок (2014–2015 годы) и корректировке правил работы сбытовых компаний. Такой подход дал заметный эффект, однако он не является оптимальным.

Розничный рынок – одна из таких сфер, и эффект «невидимой руки рынка» будет выше, чем административное регулирование, как в случае с моделью эталонного сбыта (предлагаемый к введению метод регулирования сбытовой деятельности в России), так и в сегодняшней ситуации.

Конкуренция в розничной сфере, вероятно, не сможет улучшить стимулы генерирующих компаний к минимизации затрат. Генерация будет стремиться сохранить у себя каждый заработанный рубль, но развитие системы долгосрочных контрактов и т. п. будет снижать рыночную силу генерирующих компаний. Последнее будет приводить к сокращению прибыли генерации до нормального уровня (т. е. уровня цен, при которых генерация будет получать средний по экономике возврат на вложенный капитал). Этот механизм будет обеспечивать оптимальный уровень доходов генерирующих компаний. Работу такого механизма можно запустить (то есть снизить рыночную силу генерации) за счет расширения стимулов к заключению долгосрочных контрактов на покупку электроэнергии. Важным является максимальное развитие торговли через различные двусторонние договоры, в частности долгосрочные двусторонние договоры. При этом необходимо отметить, что сбытовые компании могут столкнуться с трудностями при заключении подобных договоров (планирование графиков поставок, переход потребителей от одного сбыта к другому, рассинхронизация между долгосрочным характером договоров на «опте» с поставками конечным потребителям по краткосрочным договорам и т. д.), что может нивелировать положительный эффект от этих нововведений [22].

Что касается реформирования теплоэнергетики, то 2 октября 2014 года принято распоряжение Правительства РФ № 1949‑р, которым утвержден План мероприятий (дорожная карта) «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», который позволит перейти к 2020–2023 годам к целевой модели рынка тепловой энергии [4]. Переход к новой модели рынка тепловой энергии обеспечит повышение инвестиционной привлекательности теплоснабжающих организаций, что позволит обновить основные производственные фонды и в среднесрочной перспективе повысить эффективность по производству тепла, качество и надежность теплоснабжения, а также улучшить клиентоориентированность единых теплоснабжающих организаций, в том числе за счет повышения ответственности бизнеса перед потребителями.

Новая система ценообразования будет внедряться во всех системах централизованного теплоснабжения России. Она предусматривает:

- определение предельного уровня цены на тепловую энергию из общей тепловой сети с использованием метода «альтернативной котельной»;

- либерализацию цен для источников тепловой энергии, а также отмену ценового регулирования теплосетевых организаций;

- отмену платы за подключение к централизованной системе теплоснабжения (за исключением случаев реализации крупных инвестиционных проектов);