Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Антимонопольное право России в XX столетии).pdf

С конца НЭПа до середины 1950-х гг. возникает и реализуется «тотальное властное доминирование административной системы, высокая управляемость деятельностью предприятий и организаций из центра», складывается «централизованный государственный монополизм». Этот период характеризуется достижением наивысшего расцвета государственной монополии. Хозяйствующим субъектом стал экономический центр (система государственных учреждений), а производящим единицам отводились исключительно производственные функции. Ускоренная индустриализация и насильственная коллективизация строились только на административном принуждении. Рынок требовал сбалансированности, равновесия, а рывок вперед, определенный программой индустриализации, можно было сделать только при крупной структурной перестройке^[71].

При этом к концу 1930-х гг. в силу внешнеполитических условий государственный монополизм принял милитаризированную форму, сохранившуюся до конца 1980-х гг. Система директивного планирования не могла опираться на экономические методы реализации плана. Рынок был заменен административной системой с жесткой централизацией и четким разграничением линий подчиненности. В этих условиях началась специализация министерств и их главков, породившая ряд проблем:

- создавались ведомственные барьеры, которые ослабляли и разрушали нормальные производственные связи между предприятиями разных министерств;

- отсутствие кооперации стимулировало разрастание предприятий, они стремились удовлетворить свои потребности в ресурсах самостоятельно путем создания вспомогательных производств, что часто было нерационально и вело к большим потерям;

- происходило разбухание непроизводственного аппарата в промышленности.

Следовательно, стремление поставить государственную монополию на пользу всему обществу оказалось далеко не простым и, по существу, не было реализовано. Этот хозяйственный механизм просуществовал до середины 1950-х гг., когда была сделана первая попытка его изменения.

В середине 1950-х гг. наступает следующий период развития монополизма в России, который характеризуется децентрализацией властно-хозяйственных отношений административно-хозяйственной экономики и созданием локально-территориальных монопольных структур – совнархозов^[72]. Тогда была реализована система мер, расширившая права союзных республик по руководству народным хозяйством и усилившая территориальный подход в управлении. Согласно Закону от 10 мая 1957 г. были созданы органы управления экономическими районами – совнархозы. К 1957 г. на территории РСФСР действовало 70 совнархозов, в подчинение которым передали предприятия, находившиеся на территории данного экономического района. В этот период из союзного в республиканское подчинение было передано 11 тыс. предприятий, которые должны были установить прямые связи между собой.

К концу 1957 г. доля предприятий республиканского и местного подчинения (малых и средних) возросла с 33 до 47%. Но ни совнархозы, ни их отраслевые производственные управления не осуществляли оперативно-хозяйственной деятельности. Таким образом, децентрализация властно-хозяйственных отношений при помощи новой системы в некоторой степени осуществлялась, но появились локально-территориальные монопольные структуры, деятельность которых была неэффективной. Как отмечают ученые, новые органы стали просто многоотраслевыми министерствами со схожими задачами, но только на областном и республиканском уровнях^[73].

С середины 1960-х гг. происходит усиление отраслевого подхода в управлении, проводится новая административная централизация, упраздняются совнархозы, восстанавливаются центральные промышленные министерства. Начинает формироваться организационная монополия, имеющая ведомственно - бюрократическую форму, которая была создана в целях уменьшения числа объектов управления и объединила одинаковые по профилю и виду деятельности предприятия. Именно тогда начался процесс сращивания интересов партийно-государственной системы, сохранявшей элитарное положение в обществе, и отраслевых ведомств с корпоративными структурами, добивавшимися монопольного положения на рынке^[74]. В результате к концу 1970-х гг. ведомственно-отраслевые монополии стали доминировать на своих локальных рынках при полном отсутствии конкурентов и контроля со стороны общества. Ведомства от лица государства получили распорядительские полномочия, которые использовали для реализации своих узкогрупповых интересов. Монополизм пронизывал все сферы и отрасли советской экономики, все уровни подсистемы организации и управления. Он переплетался с монополией других сфер общественной жизни, ставя личность в подчиненное положение по отношению к административным и хозяйственным иерархиям^[75].

К этому времени монополизм в СССР стал настолько всеобъемлющим и тормозящим развитие экономики явлением, что многие государственные меры, направляемые на ограничение ведомственного монополизма, в период 1980-х гг., когда стали серьезно осознаваться масштаб накопившихся экономических проблем и необходимость экономических преобразований, встречали сопротивление ведомственных кланов и не достигали результата. Массив проблем российской экономики на рубеже XX-XXI в. оказался настолько глубоким и масштабным, что их решение имело нетривиальный характер. Первые годы экономической реформы показали, что дилемма «конкуренция или монополия» требует серьезного исследования и принятия комплекса мер, направленных на либерализацию и демонополизацию российской экономики, развитие конкурентной среды, диверсификацию форм собственности, демократизацию всех форм жизни. С 1988 г. все чаще стали появляться публикации, посвященные вопросам государственного и ведомственного монополизма в стране и мировому опыту антимонопольного регулирования. В то же время ни одно из принятых партийных или правительственных решений кардинальных изменений в монопольную структуру государства не вносило. К этому времени государство как экономический центр уже не могло ограничить ведомственную экспансию^[76]. Оно лишь эпизодически при помощи властных регулятивных норм пыталось сдерживать натиск мощных монополистических системна потребителя. Именно монополизм долгое время оказывал негативное влияние на развитие рыночных реформ.

Конец 1980-х гг. стал временем перестройки экономических отношений, диверсификации форм собственности, создания рыночных структур, демонополизации и развития конкурентной среды». Тогда же возобновляется процесс формирования правовой и организационной системы регулирования отношений конкуренции и монополии в новой России в условиях рыночной модели экономики. Россия при этом вступила в новую полосу развития монополизма, но на сей раз не государственного, а частного. С 1998 г. нашу страну захлестнула волна горизонтальных слияний, создание вертикально интегрированных систем. Началось перераспределение капитала и собственности, увеличивались темпы концентрации предприятий^[77]. К этому времени в России уже была воссоздана система антимонопольного законодательства, предусматривающая определенные властные механизмы антимонопольного контроля. И при наличии политической воли данные механизмы могли использоваться для сдерживания монополизации и противодействия негативным, противоправным проявлениям монополизма. Вместе с тем исследователи отмечают, что тогда политическая элита не стремилась активно использовать потенциал антимонопольного законодательства и регулирования для радикального противостояния формированию монопольных и олигопольных рынков, появлению частных монополистов, переходу бывших государственных предприятий-монополистов в частные руки.

Впоследствии наметилась некоторая тенденция усиления антимонопольных мер, системного развития антимонопольного законодательства, его ужесточения в сторону антимонопольного законодательства. Многие идеи развития системы антимонопольного контроля были реализованы. К настоящему времени, будучи сформированной в основных своих элементах, система антимонопольного регулирования характеризуется в целом концептуальной завершенностью построения. Можно сказать, что на смену глобальному системному реформированию законодательства в качестве актуальной задачи современного правового развития выходит точечное совершенствование отдельных антимонопольных механизмов и институтов в рамках сложившейся единой концептуальной современной российской модели^[78].

Итак, падение Российской империи, революционные потрясения 1917 г., повлекшие тотальные изменения в политике, идеологии, экономике, правовой системе и других сферах государственной и общественной жизни страны, существенно и естественно повлияли и на развитие антимонопольного регулирования в России. Период с начала революционных потрясений, сопровождаемый ломкой старого строя и водворением так называемой революционной законности, целесообразно выделить в четвертый этап антимонопольного регулирования в России. Он связан с ломкой экономического строя и государственно-правовых механизмов управления, в том числе и в антимонопольной области, прекращением развития новой системы антимонопольного контроля. Данный этап завершается с объявлением и реализацией советской властью новой экономической политики.

Последовательность процессов отторжения советской властью прежних устоев общественной жизни была временно несколько нарушена новой экономической политикой государства, проводившейся в 1920-е гг. В период НЭПа происходит временный и частичный возврат к рынку и как следствие – к ограниченному использованию рыночных форм и принципов правового регулирования, в том числе антимонопольного регулирования. Наступает следующий, пятый этап развития антимонопольного права в России. Таким образом, пятый этап совпадает по времени с периодом реализации новой экономической политики (НЭП). Будучи невостребованными в первые годы советской власти в силу известных политических причин, антимонопольные механизмы на короткое время возвращаются в отечественную правовую систему в период НЭПа, которому было свойственно использование многих рыночных правовых инструментов. В частности, известны просуществовавшие до 1932 г. антимонопольные запреты УК РСФСР 1922 и 1926 гг., основой для которых послужили антимонопольные запреты уголовного законодательства Российской империи.

Следующий, шестой этап исторического опыта антимонопольного регулирования длится с окончания периода НЭПа (условно с 1932 г.) до начала рыночных преобразований в середине 1980-х гг. и принятия первых антимонопольных актов новой России на рубеже 1980–1990-х гг. Этот этап, как и четвертый, стал наиболее «негативным» в отношении антимонопольного регулирования. Он характеризуется полным отсутствием какого-либо антимонопольного регулирования в силу тотального изменения экономической политики государства, ее переориентацией с рыночной модели на модель государственного монополизма. В силу наличия государства как единственного монополиста на большинстве рынков антимонопольное регулирование было не востребовано. В некотором смысле суррогатами механизмов антимонопольного регулирования и контроля выступали нормы ответственности за спекуляцию. Характерна генетическая связь антимонопольных мер в условиях рыночной экономики и антиспекулятивных мер в условиях государственно-плановой, государственно-монополистической советской экономики. С окончанием НЭПа уголовно-правовые антимонопольные запреты законом в 1932 г. не были отменены, но трансформировались в уголовно-правовые запреты за спекуляцию. И наоборот, в начале 1990-х гг. с возвратом государства к рыночной модели экономики из российского права исчезает ответственность за спекуляцию, но возвращаются правовые механизмы противодействия монополистической деятельности^[79].

Седьмой этап наступает с принятием первых антимонопольных актов новой России на рубеже 1980–1990-х гг. и продолжается до настоящего времени. Он характеризуется ренессансом рыночной экономики и оформляющей ее правовой системы, в том числе антимонопольного регулирования. Этот этап характеризуется также наиболее активным нормотворчеством в области антимонопольного права в связи с острой потребностью в правовом оформлении рыночной экономики. В годы советского времени наблюдалось серьезное теоретическое и практическое отставание от большинства государств, не прерывавших развития правового регулирования рыночной модели экономики и прошедших уже значительный с начала XX в. путь проб, ошибок, достижений в области антимонопольного регулирования^[80]. Резкое и быстрое вхождение России в рыночную экономику потребовало и быстрого создания новой правовой системы. Между тем теория и практика правового регулирования в СССР долго развивались исходя из других задач и установок. В связи с необходимостью быстрой перестройки правовой системы, гармонирующей с мировыми стандартами и институтами регулирования на данный период, в основу многих современных рыночных российских правовых регуляторов были положены зарубежные образцы. В том числе, зарубежный опыт лег в основу формирования и современного антимонопольного регулирования в России. В то же время были учтены и некоторые отечественные особенности. В частности, была разработана система антимонопольного контроля в отношении субъектов публичной администрации^[81].

Выводы по главе 2

Таким образом, одним из важных направлений исследований современных проблемных вопросов, путей, задач и способов корректировки современной системы антимонопольного регулирования является исследование истории формирования и генезиса существующих антимонопольных механизмов, исторического опыта поиска оптимальных путей правовой борьбы с негативными проявлениями монополизма, с учетом национальных особенностей, способствующих или препятствующих успешности этой борьбы, эффективности и обоснованности применения отдельных антимонопольных механизмов и даже целых концептуальных моделей антимонопольного регулирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В основе политики антимонопольного регулирования, реализуемой в 130 странах мира, лежат законодательство о конкуренции (competition law) и антимонопольное законодательство (antitrust law), ставящие перед собой цель – содействие развитию рыночных структур в рамках отдельного государства или группы государств и ограничение монопольной власти одного или нескольких субъектов.