Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Антимонопольное право России в XX столетии).pdf

Закон Шермана в своей первоначальной редакции также оказался провальным. Хотя он действительно внешне наносил сильный удар по монополиям, но вместе с тем, в силу непроработанности ряда его положений при его неукоснительном и жестком соблюдении и применении, мог нанести сильный вред развитию торговли, промышленности и экономике в целом. Закон Шермана, как и его предшественники на уровне штатов, был направлен на сами предпринимательские союзы и монополии, а не на их вредное рыночное поведение, и в этом был их существенный недостаток. Фактическое проведение постановлений этого Закона могло бы не только прекратить любое консолидирующее предпринимательство картельное движение, но и вообще нанести самый жесткий удар всей американской торговле.

В Соединенных Штатах было запрещено образование акционерных компаний с районом деятельности, рассчитанным на несколько штатов. Таким образом, запрещение каких бы то ни было соглашений между акционерными компаниями разных штатов до крайности стеснило бы торгово-промышленную деятельность в стране. Эти последствия, вероятно, наступили бы, если бы Закон Шермана, как и его предшественник (Закон о торговле между штатами 1887 г.), не остался чисто бумажной угрозой. Суды отказались от его применения, находя, что Конгресс не правомочен издавать законы, признающие недействительными союзы, действительные с точки зрения законодательств отдельных штатов. Правда, бывали случаи и противоположных решений, но они, как исключения, не оказывали практического влияния^[14]. Предприятия, которых эти решения касались, либо сливались в одно, т.е. достигался результат прямо противоположный тому, к которому стремился законодатель, или же союз предприятий формально распадался, сохраняя по существу прежнее единство, как это было, например, с главным синдикатом нефтепромышленников.

Итак, и в США прямолинейные жесткие запреты монополий как таковых себя не оправдали. Эти первые законодательные опыты конца XIX в. де факто оказались малопригодными для защиты общества от господства монополий без опасности нанести ущерб экономике страны, нормальному течению ее хозяйственного развития. При этом следует отметить, что практически сразу с введением жесткого федерального антитрестовского законодательства некоторые штаты, тем не менее, в пику общей линии, с осознанием ненормальности чересчур категоричной антитрестовской политики ввели законы, позволявшие трестам легально существовать. Так, еще в 1889 г. штат Нью-Джерси разрешил учреждение акционерных компаний, имеющих целью скупку акций других акционерных компаний. Штат Нью-Йорк последовал его примеру. Таким образом, был создан оазис, в котором тресты могли находить для себя безопасное убежище^[15].

В Канаде первые антимонопольные нормы появились в 1889 г., на год раньше Закона Шермана. Это был Закон о предупреждении и запрете объединений, связанных с ограничениями в торговле. Антимонопольные нормы этого закона касались только сферы торговли. По поводу этого Закона академик И.И. Янжул указывал: «Соседняя с Соединенными Штатами Канада, не менее богатая синдикатами и притом, как мы видели раньше, торговыми, крайне вредными для экономических интересов и справедливо волнующими там общественное мнение, точно так же учредила Парламентскую комиссию для исследования синдикатов и почти единовременно с Америкой 2 мая 1889 г. издала закон под именем «Акт для предупреждения и подавления комбинаций, образуемых для стеснения торговли и промышленности. Согласно данному Закону признавалось нарушителем и подлежало правовой ответственности^[16]:

«1) Каждое лицо, которое сговаривается, соединяется, входит в согласие с другим лицом, или с железной дорогой, или пароходными обществами, или транспортной компанией, незаконно, дабы:

А) недолжным образом (unduly) стеснить легкость перевозки, производства, изготовления, снабжения, хранения или торговли каким-либо предметом или товаром, какой только может быть предметом торговли или промышленности; или -

Б) ограничить или повредить какой-либо промышленности или торговле в отношении какого-нибудь товара или предмета; или -

В) недолжным образом помешать, ограничить или уменьшить выделку или производство, возвысить цену его; или -

Г) недолжным образом помешать или уменьшить конкуренцию в производстве, выделке, покупке, мене, продаже, перевозке или снабжении каким-либо предметом или товаром или в цене страхования лица или собственности.

2) Всякое лицо, обвиняемое в означенных нарушениях, и после того как его вина будет доказана, присуждается к штрафу свыше 4 000 долл. и не менее 200 долл. или тюремному заключению на срок не свыше двух лет. Если же виновным является корпорация, то присуждается к штрафу не свыше 10.000 долл. и не менее 1.000 долл.».

В то же время канадский закон делал ту же ошибку, как и все многочисленные акты Соединенных Штатов, запрещая одинаково всякого рода союзы и синдикаты, спекуляцию и законное регулирование промышленности, огулом присуждая к однообразному наказанию. И канадский законодатель еще не стал настолько прозорлив, чтобы увидеть новые необходимые перспективы антимонопольного регулирования в новых экономических условиях, не научившись прежде на своих и чужих ошибках не очень удачного законотворчества в данной области^[17]. Закон 1889 г. также во многом принимался в старой антимонопольной парадигме и не вполне соответствовал потребностям новой эпохи бурного роста экономической концентрации, при которой успешное противодействие монополистической деятельности без ущерба экономике требовало разработки и принятия более сложного антимонопольного законодательства нового образца, предусматривающего, в частности, эффективную административную систему, деятельность уполномоченных в рыночной сфере административных органов, способных, в силу своей профессиональной специализации, с большей уверенностью, чем суды, отличать вредные объединения предпринимателей от полезных^[18].

Таким образом, и в Северной Америке, догнавшей Европу созданием собственных антимонопольных норм и в их резкости, в ряде случаев даже перегнавшей европейские страны, далеко не все с построением эффективной системы антимонопольной политики обстояло благополучно. Будучи направленными на сами предпринимательские союзы, а не на их вредное рыночное поведение, североамериканские законы, прежде всего акты США, становились не только дубинкой против злостных монополистов, но и угрозой развитию хозяйственной жизни вообще^[19].

Таким образом, в конце XIX в. и страны Северной Америки, даже после принятия первых антимонопольных законов, и страны Европы для решения проблемы монополий нуждались в новых подходах и новых механизмах, концепциях, способных открыть эффективные пути противодействия негативным тенденциям монополизма, которые в то же время создавали бы условия для легального участия в рыночной деятельности крупных предпринимательских союзов, полезных с социально-экономической точки зрения, способствующих экономическому росту и не угрожающих обществу, но преумножающих общественное благо.

В самом общем виде можно сказать, что в начале XX в. ученые и политические элиты развитых стран мира склонялись к необходимости создания и создавали новые гибкие институты и механизмы антимонопольного контроля. Становилось ясным, что для реализации задач эффективного антимонопольного регулирования в новых условиях необходимо, создание административных процедур контроля и административного ведомства, специализирующегося на вопросах рынков, экономики, конкуренции и монополии, и наделение его специальными контрольными полномочиями. В том или ином виде к этим выводам пришли европейские ученые разных стран мира, в том числе российские^[20].

Первой страной, воплотившей эти идеи, стала Австралия, в которой административный контроль картельных соглашений был введен в позитивное право в 1906 г. с принятием антимонопольного Закона о практике торговли. Устанавливая жесткие антимонопольные запреты под угрозой суровых санкций, этот Закон в то же время указывал на возможность избежать этих санкций в случае, если при помощи специальной административной процедуры устанавливалась благонамеренность рыночных соглашений предпринимателей или, иными словами, устанавливалось отсутствие угроз монополизации и вреда обществу от таких соглашений. Особый порядок, установленный в Законе 1906 г., давал возможность членам торговых обществ (компании, картеля, треста) освободиться от обвинения в сознательном нарушении этого Закона. Для этой цели должны были быть поданы в специальный административный орган заявления, содержащие полный устав общества, картеля или корпорации.

Аналогичная система была введена и в Новой Зеландии, первые антимонопольные акты в которой были приняты в самом начале XX в. – в 1908-1910 гг. Являясь странами Британского содружества и обычного права, Австралия и Новая Зеландия, очевидно, заимствовали из общего английского права доктрину ограничения торговли (restraint of trade doctrine), с помощью которой английские суды общего права боролись с ограничениями конкуренции. Однако, как указывалось выше, в новых экономических условиях этих правил общего права стало явно не хватать для реализации эффективной антимонопольной политики, и не только в Англии, но и в иных странах общего права. В связи с этим и Австралия, и Новая Зеландия встали на путь законодательной регламентации антимонопольного регулирования и контроля. При этом Австралия и Новая Зеландия довольно рано ввели систему антимонопольного регулирования, связанную с регистрацией картельных соглашений для последующей их оценки уполномоченным органом. В настоящее время антимонопольная политика в Австралии регламентируется Законом о практике торговли 1906 г. в редакции 1974 г. В Новой Зеландии в настоящее время действует Закон о стимулировании конкуренции в пределах Новой Зеландии 1986 г.

Вслед за введением административной системы антимонопольного контроля в Российской империи Законом 1916 г. подобные механизмы стали распространяться в ряде других европейских государств, в первую очередь странах Западной Европы. Как отмечает О.А. Жидков, начиная с Первой мировой войны, когда деятельность картелей, синдикатов и других монополистических объединений приобрела самый широкий размах, в некоторых странах Европы в целях изучения «проблемы трестов» были созданы специальные парламентские и правительственные комитеты по трестам (например, в Норвегии в 1916 г., в Англии в 1918 г. и т.п.). Эти комитеты предлагали отдельные законодательные или административные меры против картелей, но высказывались против принятия актов, аналогичных антитрестовским законам США^[21]. При этом в буржуазной экономической и правовой литературе делался вывод о неприемлемости в европейских условиях американского антитрестовского права, запрещающего монополии и ограничения торговли.

Апологеты крупного капитала отрицали наличие высокого уровня монополизации в европейских странах, доказывали выгоды, которые якобы приносят этим странам картели и другие соглашения, ограничивающие конкуренцию, и т.п. Но экономические кризисы 1920-1930-х гг., открытые монополистические манипуляции с ценами вынудили буржуазные правительства в некоторых странах Европы вплотную заняться проблемой картелей. Юристы, экономисты и политические деятели пытались найти выход из экономических трудностей путем развития системы административного контроля над ценами и картельной практикой.

Первые попытки создания такого контроля были предприняты в Германии в 1923 г., в Швеции – в 1925 г. и в Норвегии – в 1926 г. Германский правительственный Декрет о злоупотреблениях экономической властью, не запрещая создание картелей, легализовал их особый правовой статус. Государственное вмешательство допускалось лишь в тех случаях, когда картели своими действиями угрожали экономике в целом или публичному благосостоянию^[22].

Согласованная точка зрения европейской буржуазии и политической элиты на необходимый и желаемый характер, направление и принципы законодательства о монополиях и картелях, предопределившая концептуальный вектор его дальнейшего развития в XX в., нашла свое выражение в резолюции XXVI конференции Межпарламентского союза в Лондоне в 1930 г. В резолюции говорилось: «Картели, тресты и другие аналогичные объединения представляют собой естественное явление в экономической жизни, в отношении которого невозможно занять полностью негативную позицию. Учитывая, однако, что такие объединения могут оказывать вредное воздействие как на общественные интересы, так и на интересы государства, их необходимо контролировать. Этот контроль не должен принимать форму такого вмешательства в экономическую жизнь, которая могла бы затронуть ее нормальное развитие. Он должен быть лишь контролем над возможными злоупотреблениями и предотвращать такие злоупотребления».

Принятые в 1930-м гг. рекомендации, содержавшиеся в этой резолюции, реализовывались постепенно. В Европе в довоенное время соответствующие антимонопольные акты были приняты лишь в некоторых западных странах. Так, помимо указанных выше стран, в 1935 г. антимонопольный закон принимается в Нидерландах; в 1931 и 1937 гг. специальные акты о «нечестных» ценах и картелях были приняты в Дании. В Бельгии правительственные (королевские) приказы 1934 и 1935 гг. предусматривали создание механизмов контроля над «нечестной конкуренцией». При этом при созданной в 1936 г. комиссии по ориентации промышленности была образована подкомиссия по монополиям, которая, однако, до Второй мировой войны так и не развернула свою работу^[23].

С другой стороны, во многих буржуазных государствах Европы до Второй мировой войны правительства вместо того, чтобы ограничивать деятельность картелей, сами содействовали их образованию, а нередко согласно специальному законодательству навязывали картельное движение. Например, 15 июля 1933 г. в фашистской Германии был принят Закон об учреждении принудительных картелей, распространенный впоследствии и на Австрию после ее аншлюса. Лишь в послевоенный период в связи с общим ростом масштабов государственного регулирования рыночных отношений, а также под влиянием усиливавшегося антимонополистического движения масс буржуазные правительства вновь занялись «антитрестовской проблемой». Тем не менее, по мнению буржуазной печати, основные принципы и рекомендации лондонской резолюции Межпарламентского союза 1930 г. в значительной степени повлияли на картельное законодательство в большинстве стран Европы^[24].