Файл: Органы местного самоуправления (Основные понятия местного самоуправления в России).pdf

Европейская хартия местного самоуправления использует термин «публичные дела», значительную часть которых должны решать органы местного самоуправления, закрепляет самостоятельность местного самоуправления при их осуществлении и использовании финансовых и материальных ресурсов^[42]. Вместе с тем основной проблемой муниципалитетов является слабая экономическая основа, которая не позволяет эффективно решать возложенные на них вопросы местного значения, не дает возможности исполнять годами копившиеся судебные решения, способствует оттоку квалифицированных кадров из органов местного самоуправления, осознающих свою немощность в решении стоящих перед ними задач^[43].

На первый взгляд нейтральные поправки в Конституцию РФ в сфере местного самоуправления могут получить различное правовое регулирование в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[44], а также в иных федеральных законах, а изменения эти неизбежны.

Учитывая нарастающие тенденции огосударствления местного самоуправления, происходящие в последнее время, можно предположить, что и в дальнейшем влияние органов государственной власти на местное самоуправление будет только возрастать^[45]. В качестве одного из последних примеров влияния органов государственной власти на формирование органов местного самоуправления можно привести замену процедуры прямых выборов глав муниципальных образований на конкурсную. Жители муниципальных образований лишены реальной возможности повлиять на то, кто станет главой муниципального образования. Окончательное решение принимается представительным органом, мнение которого относительно кандидата на должность главы муниципального образования может не совпадать с мнением населения. Ряд ученых, экспертов, практиков в сфере местного самоуправления и судей Конституционного Суда РФ считают такое вмешательство органов государственной власти в работу местного самоуправления не соответствующим положениям Конституции РФ^[46]. Однако при внесении в ст. 131 Конституции РФ поправок о том, что в случаях и порядке, установленных федеральным законом, органы государственной власти вправе участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, такое вмешательство будет очевидным.

---

Еще одним примером государственного вторжения в сферу местного самоуправления может служить укрупнение муниципальных образований. Трендом государственной политики в 2003 г. явилось максимальное приближение местной власти к населению, в этой связи в период с 2003 по 2009 гг. количество муниципальных образований в России было увеличено более чем в 2 раза (в 2003 г. – 11 600, в 2009 г. – 24 160). Однако сделано это было также в спешке и без учета финансовых возможностей и способностей муниципальных образований справляться с возложенными на них полномочиями.

В настоящее время наблюдается процесс объединения муниципальных образований, ликвидируется поселенческий уровень, сокращается количество органов местного самоуправления объединенных муниципальных образований, упраздняются бюджеты, сворачивается муниципальное нормотворчество муниципальных образований. Решение об участии в объединении принимают представительные органы соответствующих поселений, выражая зачастую свое собственное мнение, а не мнение населения. По прогнозам процедура укрупнения муниципальных образований должна привести к существенной экономии бюджетных средств, сокращению излишнего количества муниципальных служащих и более качественному решению вопросов местного значения.

Однако практика укрупнения муниципальных образований не принесла долговременного экономического эффекта, а создала дополнительные сложности участия населения в осуществлении местного самоуправления и получении муниципальных услуг в преобразованных муниципальных образованиях. В этом смысле централизация управления, которая была достигнута отчасти укрупнением муниципальных образований, не дала положительных результатов, не привела к эффективности управления на низовом уровне публичной власти, потому что на местах проблемы были лучше видны, а решать их не хватало полномочий^[47].

Наконец, еще одно нововведение касается перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. В соответствии со ст. 1, п. 7 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ субъекты РФ вправе перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на основании регионального закона на срок не менее срока полномочий соответствующего представительного органа субъекта РФ, а также устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением^[48]. Иными словами, органы государственной власти субъекта РФ могут вмешиваться в осуществление местного самоуправления, что противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

---

Вместе с тем право граждан на местное самоуправление считается незыблемым, и вмешательство органов государственной власти в этот процесс может рассматриваться как серьезное нарушение Конституции РФ. Однако вносимые в нее изменения могут послужить благодатной почвой для сворачивания местных инициатив и самостоятельности муниципалитетов, а главным субъектом осуществления местного самоуправления станет не население, а органы местного самоуправления, встраиваемые в единую вертикаль власти.

Как видно из вышеприведенных примеров развития законодательства в сфере местного самоуправления, закрепленная на конституционном уровне самостоятельность местного самоуправления существенно ограничивается, существенных мер по укреплению экономических основ не принимается, что подрывает жизнеспособность российского местного самоуправления^[49].

Государство стоит перед выбором либо предоставить самостоятельность местному самоуправлению, а населению реальное право самому управлять территорией и решать местные дела, укрепив его общественную природу, либо взять «под свое крыло», выстраивая общую единую иерархию органов власти, признавая, что само население неспособно осуществлять принадлежащую ему власть.

Очевидно, что избранный вектор развития местного самоуправления будет влиять на будущее не только самого местного самоуправления, но и на развитие государства в целом.

Одним из определяющих в реализации государственной политики является Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», который закрепил, что национальными интересами на долгосрочную перспективу являются, в том числе, укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества^[50]. В части развития демократических институтов в России, важнейшим из которых является местное самоуправление, ситуация не до конца понятная.

Истинная демократизация характеризуется децентрализацией власти и ресурсов^[51], а по факту разрастающаяся бюрократизация власти не способствует доверию сформированным органам власти, вследствие чего появляется отчуждение народа от власти, неприятие ее. Избранники народа забывают о своем предназначении, намереваясь как можно дольше задержаться на своих постах, заботясь прежде всего о своем благополучии, а сам народ становится заложником государственного аппарата, который принимает управленческие решения, учитывая исключительно свои собственные интересы.

---

Проблема выбора пути развития местного самоуправления касается не только нашего государства. Девяностые годы в Азербайджане характеризуются проведением конституционной и муниципальной реформ. Х. Дж. Исмайлов отмечает, что государственная власть и местное самоуправление в Азербайджане являются видами публичной власти, органы которых осуществляют деятельность, связанную с общим назначением – обеспечением интересов населения^[52]. Выбранная Азербайджанской Республикой модель основана на таком понятии местного самоуправления, как особая форма публичной власти на местах. В соответствии со ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. № 698-IQ местное самоуправление в Азербайджанской Республике – это такая система организации деятельности граждан, которая предоставляет им возможность для осуществления права в рамках закона самостоятельно и свободно решать вопросы местного значения и осуществлять часть государственных дел во имя интересов местного населения в соответствии с ч. II ст. 144 Конституции Азербайджанской Республики^[53].

В то же время самостоятельность органов местного самоуправления ограничивается юридической силой международных актов, участником которых является государство, наблюдается тенденция к сокращению численности муниципалитетов.

Двуединая (общественная и государственная) природа местного самоуправления сыграла с ним злую шутку. С одной стороны, местное самоуправление не может быть исключительно общественным, поскольку это хоть и публичная власть, но власть с присущими ей атрибутами. С другой стороны, государство признает и гарантирует местное самоуправление, а следовательно, должно обеспечивать его нормальное развитие и принимать участие в его организации. Как отмечает Н.А. Тарабан, «вопрос о том, является ли институт российского местного самоуправления институтом гражданского общества или ступенью властной вертикали, остаётся открытым»^[54]. Представляется необходимым обеспечить баланс интересов государства и местного самоуправления, поскольку служат они интересам народа.

Так, например, в Азербайджане наряду с местным самоуправлением существует система местных органов государственной власти. При этом и те и другие участвуют в решении вопросов местного значения. Между органами местной исполнительной власти и муниципалитетами нет отношений власти и подчинения, за исключением некоторых ситуаций, и полномочия их не пересекаются, а главы исполнительной власти на местах осуществляют государственную власть.

---

Для России последние годы характеризуются целенаправленным введением в законодательство механизмов оперативного контроля государства за реализацией вопросов местного значения, происходит существенное ограничение самостоятельности местного самоуправления, а также его противопоставление государственной власти^[55].

Поправки в главу 8 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление встраивается в систему публичной власти, обосновываются тем, что основной проблемой в сфере местного самоуправления представляется проблема его взаимодействия с органами государственной власти. Именно здесь, по мнению Президента РФ, происходят сбои.

Учитывая, что местное самоуправление представляет собой посредника между государством и населением, именно на этом уровне власти необходимо сбалансировать государственные и общественные начала, оптимально учесть пределы местного самоуправления как формы народовластия и определить необходимость централизованного регулирования местного самоуправления как гарантию для его дальнейшего развития. Нельзя противопоставлять местное самоуправление государству. Развитое местное самоуправление при поддержке государства и населения может служить оплотом государственности и эффективной государственной политики^[56].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, подведем итоги проделанной работы.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти.

Становление местного самоуправление происходило в несколько этапов. Местное самоуправление имеет долгую историю и перенесло большое количество реформ.

Для понимания назначения местного самоуправления мы описали основные функции, которые выполняет данный орган власти в соответствии с Конституцией РФ, а также выделили функции, присущие местному самоуправлению, как процессу управления.

В ходе работы мы выяснили, что местным самоуправлением можно считать установленную государством местную публичную власть, реализующую свои функции в рамках закона, на территории соответствующего муниципального образования путем управления, которое осуществляется жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе выделяемой ей материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения. Таким образом, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Значение местного самоуправления состоит в его организационной обособленности в системе управления обществом, государством. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны – у них единый источник: власть народа. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и участвовать в осуществлении государственных функций.

---