Файл: Органы местного самоуправления (Основные понятия местного самоуправления в России).pdf

2.2. Конституционная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что «местное самоуправление играет ключевую роль в решении важнейших проблем, которые связаны с качеством жизни россиян»^[26]. В своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент также акцентирует, что «для эффективного функционирования местного самоуправления важен налаженный и конструктивный диалог с государственной властью»^[27]. Поэтому одним из основных направлений развития местного самоуправления, повышения качества жизни населения муниципальных образований является налаживание конструктивного диалога между органами публичной власти федерального, регионального и местного уровней.

Конституция РФ закрепляет такую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, при которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своих полномочий (ст. 12). Н. Л. Пешин характеризует такую модель государственно-муниципальных взаимоотношений как дуалистическую, подчеркивая, что «тенденции нивелирования общественных черт местного самоуправления представляются позитивными, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, “полностью отделенного” от государства»^[28]. Действительно, федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ показал свою нежизнеспособность именно в силу предоставления органам местного самоуправления чрезмерной самостоятельности без соответствующей государственной поддержки (в том числе финансовой).

Анализ современного законодательства в сфере взаимодействия государственной власти и местного самоуправления и сложившейся на его основе правоприменительной практики свидетельствует о том, что местное самоуправление всё больше приобретает черты местного государственного управления, а самостоятельный низовой уровень публичной власти существует в российской действительности больше как направление дальнейшего развития, нежели как сложившаяся действительность.

Ряд специалистов отмечает, что, начиная с принятия федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, взят курс на ограничение самостоятельности местной власти и смещение в сторону централизованного управления. Так, по мнению И. В. Упорова, «существенное затруднение процедуры реализации населением инициативы на местный референдум, на отзыв выборных лиц, на публичные слушания, на правотворческую инициативу и т. д. привело к тому, что муниципальные образования и их должностные лица стали преимущественно выполнять предписания органов государственной власти, как это было в советский период развития нашей страны, а не реализовывать волю местного сообщества»^[29].

---

Схожего мнения придерживается Е. С. Шугрина, подчеркивая, что «закон 2003 года внес значительные изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, была сделана попытка встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти»^[30].

Интересна точка зрения О. А. Кожевникова считающего, что «из реальной возможности и свободы местного сообщества решать вопросы местного значения, местное самоуправление всё больше превращается в придаток государственной власти...»^[31].

Полностью поддерживаем С. М. Зубарева, выделяющего две тенденции огосударствления местного самоуправления: официальная передача полномочий от органов государственной власти к органам местного самоуправления и перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ^[32].

Анализируя первую тенденцию, отметим, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) и на практике применяется достаточно часто^[33].

Вторая тенденция, связанная с перераспределением полномочий между государственным и муниципальным уровнем публичной власти, по сравнению с первой, на практике проявляется достаточно редко, однако правовые предпосылки уже созданы. К таковым можно отнести: 1) возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 ФЗ № 131-ФЗ); 2) возможность передачи полномочий по основным направлениям социальной инфраструктуры с уровня местного самоуправления на уровень государственной власти в силу п. «н» ст. 72 Конституции РФ (например, полномочия в области здравоохранения в 2011 году были переданы с местного на государственный уровень власти); 3) перераспределение полномочий в порядке ч. 1.2. ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ на основании закона субъекта РФ.

Из всего вышеизложенного следует, что процесс огосударствления местного самоуправления, начавшийся в 2003 году, продолжается и по настоящее время. Муниципальная реформа, проводимая в 2014-2015 годах, обнажила проблемы организации взаимоотношений публичной власти обоих уровней, а ведь от разумного взаимодействия государства с местным самоуправлением зависит эффективность реализации всей государственной политики, становление гражданского общества, развитие социальной инфраструктуры и многое другое. Важно понимать, что ужесточение контроля со стороны государства за местной властью и полное огосударствление местного самоуправления полностью перечеркнет конституционные положения о самостоятельном низовом уровне публичной власти^[34].

---

В этом ключе интерес представляет мнение С. Г. Соловьева, предлагающего рассматривать самостоятельность местного самоуправления не как цель, а как средство, и «если процесс самоуправления в рамках конкретного муниципалитета протекает в допустимых пределах (самоуправленческая система функционирует нормально, местные вопросы решаются своевременно и в полном объеме), то государству нет смысла вмешиваться в данный самоуправленческий процесс. Если же вопросы местного значения в муниципалитете не решаются, то государство обязано принять весь комплекс организационно-правовых мер»^[35].

Однако считаем, что и без государственной поддержки местное самоуправление безжизненно. Именно поэтому необходимо очень «тонкое» законодательное моделирование правовых норм, чтобы, с одной стороны, не провалиться в полное подчинение и зависимость местной власти от государства, а с другой - не оставить органы местного самоуправления один на один со своими проблемами.

2.3. Перспектива развития местного самоуправления в России: самостоятельность или включение в единую вертикаль государственной власти

На протяжении последних двадцати лет актуальной является проблема реформирования местного самоуправления и определения его места в системе публичной власти. Перманентное состояние местного самоуправления объясняется отсутствием четкой последовательной государственной политики в этой сфере.

Поскольку правовые основы местного самоуправления определяются государством и именно в них закладывается модель современного местного самоуправления, закрепляются формы и принципы его взаимодействия с органами государственной власти, представляется необходимым решить вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, определяя порядок их взаимоотношений друг с другом.

Можно относиться к местному самоуправлению по-разному, и как к самостоятельной разновидности публичной власти, наиболее приближенной к населению – и как к продолжению власти государственной на местах, и как к лишнему элементу в единой системе государственной власти, но нельзя игнорировать положения Конституции РФ, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую основу конституционного строя Российского государства, демократический институт, без которого немыслимо любое развитое правовое, демократическое государство^[36].

---

Безусловно, развитие общественных отношений, в т.ч. и в сфере местного самоуправления, диктует новые условия их регулирования, однако концепция развития местного самоуправления должна быть единой и реализовываться она должна не в спешке, а планомерно и поступательно, без каких-либо потрясений в этой сфере, поскольку проводимые реформы имеют свойство отражаться в первую очередь на местном уровне. Метод «проб и ошибок» в данном случае неприемлем, поскольку влечет негативные для формирования организационных, компетенционных, территориальных, экономических основ местного самоуправления последствия.

Представляется, что выстраивание действенной модели местного самоуправления усилит позиции государства, а также послужит защите прав интересов граждан на решение вопросов местного значения в пределах территорий муниципальных образований.

Вопросы оценки системы и структуры публичной власти, реформ и исследования проблем в сфере местного самоуправления в России рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, Р.В. Бабуна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, С.Г. Соловьева, Т.В. Сумской, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова, Е.С. Шоминой, Е.С. Шугриной и др. Ученые анализировали проблемы правового регулирования местного самоуправления, дальнейшего развития его основ, участия населения в осуществлении власти на местах, предлагали варианты их решения.

Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 марта 2020 г. актуализировало имеющиеся дискуссии относительно будущего у российского местного самоуправления, поскольку ознаменовало проведение новой конституционной реформы, в которую вовлечено также и местное самоуправление, являющееся частью публичной власти. В Послании Президент РФ уделил особое внимание усилению роли органов местного самоуправления и введению их в единую систему публичной власти. В соответствии с положениями ныне действующей Конституции РФ органы местного самоуправления являются организационно самостоятельными и не входящими в систему государственной власти. Именно органы власти на местах обеспечивают решение наиболее жизненно важных, насущных вопросов населения. Предполагается, что предложенные изменения в Конституцию РФ позволят напрямую вовлекать органы местного самоуправления в реализацию государственной политики во всех сферах государственного управления, приведут к усилению контроля государства за местным самоуправлением, усилят регулирующее воздействие органов государственной власти на местное самоуправление^[37].

---

Обусловлено это, видимо, тем, что местное самоуправление не зарекомендовало себя как эффективный вид публичной власти, надлежащим образом осуществляющий возложенные на него полномочия. В последнее время все чаще можно встретить критику работы местной власти, недовольство со стороны органов государства, укоры в адрес органов местного самоуправления со стороны населения. Но если разобраться, то этому способствует ряд в том числе и объективных причин^[38].

Прежде всего, определимся с понятием публичной власти. С.А. Авакьян под публичной властью в широком смысле понимает власть государственную, общественную и власть местного самоуправления^[39]. Поскольку Основной закон Российского государства закрепляет две формы осуществления публичной власти, а именно государственную власть и местное самоуправление, то в рамках данной статьи именно они будут представлять интерес. Власть принадлежит народу, а это значит, что именно народ является главным субъектом ее осуществления (ст. 3 Конституции РФ)^[40]. При этом он может осуществлять ее непосредственно либо через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Ряд статей Конституции РФ закрепляет единство сущности публичной власти (ст. 1, 3, 10, 11 и 12), у нее единое предназначение, территориальный принцип функционирования в зависимости от уровня ее осуществления, правотворчество, однако есть и специфика в реализации государственной власти и местного самоуправления. Так, например, государственная власть осуществляется на основе принципа разделения властей, который зиждется на четком разграничении полномочий между тремя ветвями власти. Для местного самоуправления данный принцип конституционно не закрепляется, но о разграничении полномочий между представительными и исполнительно-распорядительными органами тоже можно вести речь. У государственной власти и местного самоуправления совершенно разные уровни (местное самоуправление наиболее приближено к населению), различные масштабы деятельности и территория осуществления, государственная власть суверенная, а местное самоуправление – власть подзаконная.

Свою позицию по вопросу отнесения органов местного самоуправления к органам публичной власти выразил Конституционный Суд РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. № 1-П, от 15 января 1998 г. № 3-П, где указал, что публичная власть может быть и муниципальной^[41]. Таким образом, закрепление муниципальной власти в качестве вида публичной власти в Конституции РФ отражает фактическое состояние дел.

---