Файл: Курс лекций по административно процессуальному праву Учебное пособие.pdf

8 органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции
1
По мнению В.М. Манохина, административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм
2
А.Е. Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов
3
. Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А. Ямпольская рассматри- вала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права, разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности
4
По мнению Д.Н. Бахраха, "особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера"
5
"Советский административный процесс, – отмечал А.П. Коренев, – есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установлен- ных законодательством"
6
По мнению Н.Г. Салищевой, можно различить административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер адми- нистративного принуждения
7
По мнению ученого, эти споры не вытекают из внутриорганизацион- ных отношений, а возникают между лицами, не подчиненными друг другу.
При этом важно, чтобы государственный орган правильно, на законных основаниях осуществлял вверенную ему юрисдикционную функцию.
1
Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. – 1962. – № 5. – С. 30.
2
Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов,
1962. – С. 44-45.
3
Ямпольская Ц. А. Выступление на обсуждении проблем административного про- цесса // Советское государство и право. – 1963. – № 1. – С. 130.
4
См.: Там же. – С. 131.
5
Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. –
Пермь, 1969. – С. 276.
6
Коренев А. П. Кодификация советского административного права. – М. : Юри- дическая литература, 1970. – С. 67-68.
7
Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. – М., 1984.

9
При этом административный процесс определяется Н.Г. Салищевой как регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а так- же по применению мер административного принуждения
1
Но наряду с этим в правовой науке выделяется административный процесс не в управленческом, а более узком юрисдикционном смысле. Так, по мнению А.П. Алехина, Ю.М. Козлова, А.А. Кармолицкого:
1) процесс предназначен для разрешения споров. Это споры о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным.
Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов);
2) в основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела;
3) разрешение административно-правовых споров предполагает уста- новление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руковод- ствоваться при рассмотрении индивидуальных дел;
4) правовое регулирование юрисдикционной административно- процессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для воз- никновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений, в рамках которых обеспечивается одинаковый правовой уро- вень участников;
5) авторами отмечается, что административная юрисдикция служит в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите административно- правовых отношений;
6) административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не явля- ется исключительной прерогативой исполнительных органов (должност- ных лиц). Оно может осуществляться не только во внесудебном (админи- стративном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется;
7) административная юрисдикция имеет своим юридическим резуль- татом соответствующее властное и одностороннее воздействие;
1
Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. – М., 1984.

10 8) допускается выделение в рамках единого института администра- тивно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п.
На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности пол- номочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел
1
Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс: а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассмат- ривают дела об административных проступках) и прокуроры; б) направлен на решение определенных управленческих дел, дости- жение юридических результатов; в) урегулирован нормами административного права. Автор признает, что государственной администрации приходится использовать полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный процесс – самый большой из юридических процессов – можно поделить на три части: процесс административного правотворчества; правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс; админи- стративно-юрисдикционный процесс. Конкретизируя содержание решае- мых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каж- дую из трех названных разновидностей административного процесса мож- но разбить на более мелкие части – производства. Административное про- изводство, будучи составной частью административного процесса, отличает- ся от других административных производств, главным образом, содержа- нием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии
2
Как видно, в разработках ведущих ученых немало общих моментов, но есть и специфические.
Деление административного процесса на производства обусловливает формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях и др.
Юридические нормы оформляют стадии процессуальной деятельности.
Каждое юридическое дело проходит ряд стадий. Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом про- цессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результа- тами и их процессуальным оформлением.
1
Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право
Российской Федерации : учеб. – М., 1996. – С. 300.
2
См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч.

11
§ 3. Структура административного процесса
Развитие научной разработки теории административного процесса началось в начале 60-х г. XX в. В тот период были заложены основы суще- ствующих до настоящего времени, по меньшей мере, двух позиций в пони- мании административного процесса: "юрисдикционной" (в узком смысле) и "управленческой" (в широком смысле) концепций.
Сторонники "юрисдикционной" концепции формировали свое пред- ставление об административном процессе на базе реально существовавших традиционных процессов: гражданского и уголовного. Юрисдикционная природа этих процессов (разрешение спора о праве и применение принуж- дения) легла в основу определения административного процесса как дея- тельности государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также по применению мер принуждения
1
Представители "управленческой" концепции в административный процесс, помимо рассмотрения споров и применения принуждения, вклю- чают так называемые отношения положительного управленческого харак- тера, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления.
Они считают, что административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм. Под административным процессом понимают порядок деятельности всех органов государственного управле- ния по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм матери- ального административного права.
Критерием структурирования административного процесса сторон- ники "управленческой" концепции определяют содержание выполняемых административными органами функций и разделяют административный процесс на административно-правотворческий, административно-право- наделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдик- ционный. При этом административно-правотворческий процесс объединяет производства: по принятию актов Правительством Российской Федерации; по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти; по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др. Административно-правонаде-
1
См., напр.: Салищева Н. Г. Указ. соч.; Иванов О. В. Рецензия на книгу Н. Г. Сали- щевой "Административный процесс в СССР" // Труды Иркутского гос. ун-та.
Т. XXXIX. – Сер. юридич. – Вып. 7. – Ч. 2. – Иркутск, 1965. – С. 256; Самойленко А. В.
Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Киев, 1971. – С. 7. и др.

12 лительный (оперативно-распорядительный) процесс объединяет производ- ства: по приватизации государственного имущества; по применению мер поощрения; по распределению ресурсов; по выдаче разрешений; по реги- страции; по аттестации качества продукции. Административно-юрис- дикционный процесс объединяет производства по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное; исполни- тельное
1
Анализ научных публикаций последние десятилетия выявляет еще один подход к определению структуры административного процесса. Эту третью концепцию условно можно назвать "юстиционной". Сторонники этой концепции отмечают, что административный процесс – это процедура трехстороннего разрешения споров, и не относят к сфере административ- ного процесса чисто материально-правовую деятельность органов государ- ственного принуждения по реализации своей компетенции. В связи с этим, различают два процесса: управленческий и административный процесс
(суть административная юстиция). Управленческий процесс – это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс – это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установлен- ных правил реализации управленческой деятельности
2
Об уяснении понятия и сущности управленческого процесса в науке административного права высказано достаточно много различных точек зрения. Разграничение административного и судебного процессов прово- дилось русскими учеными-административистами еще в начале XX в. В то время отмечалось, что спорные вопросы права в правовом государстве призваны разрешать судебные установления, а не администрация, именно в силу принципа разделения властей. Административная юстиция должна быть передана судебным установлениям (судам), а просто административ- ные дела – администрации
3
Анализируя точки зрения представителей различных концепций можно предложить следующую структуру. Административный процесс можно разделить на три вида:
– административно-управленческий;
1
См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право. – М., 2002. – С. 146-147;
Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. – Воронеж, 1999. – С. 73-89; Кононов П. И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Журнал рос- сийского права. – 2001. – № 7; Панова И. В. Административно-процессуальная деятель- ность в Российской Федерации. – Саратов, 2000. – С. 39-40.
2
См., напр.: Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современ- ных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. –
2004. – № 6. – С. 5; Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Госу- дарство и право. – 2000. – № 11. – С. 11.
3
См., напр.: Рязановский В. А. Единство процесса // Труды профессоров Иркут- ского университета. Вып. 2. – Харбин, 1924. – С. 41; Гаген В. А. Административная юстиция. – Ростов-н/Д., 1916. – С. 6.