Файл: Курс лекций по административно процессуальному праву Учебное пособие.pdf

13
– административно-юрисдикционный;
– административно-судебный.
Предложенная структура административного процесса не является чрезмерно расширительным его толкованием, напротив
,
позволяет четко разграничить виды административных процессов, определить место адми- нистративных производств в системе этих процессов и в конечном итоге сформировать и систематизировать нормы административно-процессуального права, которые в ближайшем времени должны найти свое формально- юридическое закрепление в законодательстве.
За поддержку данного мнения говорит следующее
:
1) суждение о существовании трех видов административных процессов, объединяющих в себе несколько административных производств, обуслов- лено самой спецификой административного процесса. Административный процесс – сложное правовое явление. Представление о нем не может быть производным от процессов гражданского и уголовного в силу его сущности, социальной роли и многообразной связи с государственным управлением.
Специфичность, отличающая его, от процессов гражданского и уголовного, прежде всего, заключается в том, что он является юридической формой ре- ализации исполнительной власти, которая выражается не только в право- применении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. В свою очередь, контроль за законностью действий органов исполнительной власти также возложен и на судебные органы;
2)все отмеченные процессы имеют административные корни, то есть правовой основой названных процессов являются нормы административ- ного и административно-процессуального права. Искусственное выделение из этой конструкции управленческого и юрисдикционного процессов может привести к отрицанию единого предмета правового регулирования всей системы административного права;
3) каждый вид административного процесса осуществляется преиму- щественно различными органами исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также иными правомочными субъектами (например, судьями, рассматри- вающими определенные категории дел об административных правонару- шениях). При этом все субъекты осуществляют свою юридическую деятельность на основе административно-процессуальных норм;
4) в ходе осуществления исполнительной власти реализуются различные правовые отношения (регулируемые нормами различных отраслей права – гражданского, трудового, финансового, таможенного и др.), которые могут ограничиваться рамками какого-то конкретного вида административного про- цесса, а не его составной части – административного производства.

14
§ 4. Виды административных производств
Обобщая многочисленные точки зрения ученых по вопросу опреде- ления структуры административного процесса, можно отметить, что одни ученые административный процесс представляют как совокупность адми- нистративных производств, а другие – предлагают структурировать админи- стративный процесс из нескольких видов процессов.
В настоящее время как в науке, так и в практике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий "процесс" и "производство", что нашло соответствующее отражение в действующем законодательстве. Так, согласно Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации гражданский процесс включает в себя следующие производства:
 исковое производство;
 приказное производство;
 производство по делам, возникающим из публичных отношений;
 особое производство;
 производство в суде второй инстанции и др.
1
Уголовный процесс включает в себя:
 досудебное производство;
 производство в суде первой инстанции;
 производство в суде второй инстанции;
 производство в надзорной инстанции;
 производство о применении принудительных мер медицинского характера и др.
Таким образом, на примере традиционных процессуальных отраслей можно судить о тенденции соотношения понятий "процесс" и "производство" как целого и части (процесс – есть сумма производств; производство – орга- ническая часть процесса).
Административное производство как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разреше- нию дел определенной категории на основе норм административно- процессуального права.
Большое разнообразие административных производств, предложен- ных учеными, обусловило необходимость их систематизации в структуре административного процесса. Вместе с тем, отмечая важность единообразного подхода к определению позиции об объективно-рациональном соотноше- нии процессуально-правовых критериев, следует указать на необходимость четкого закрепления на законодательном уровне соотношения "процесс – производство – стадия".
1
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. – 1997. –
№ 30. – Ст. 3590.

15
Основываясь на высказанной выше точке зрения о структуре админи- стративного процесса, состоящего из трех видов процессов (административно- управленческого, административно-юрисдикционного и административно- судебного), следует привести перечень административных производств, которые являются составной и неотъемлемой частью данных процессов.
Административно-управленческий процесс может состоять из следую- щих производств (процедур):
– по принятию нормативных актов государственного управления;
– по приватизации государственного и муниципального имущества;
– по применению мер поощрения;
– разрешительное (лицензирование, аттестация и аккредитация) про- изводство;
– регистрационное производство;
– по распределению ресурсов и др.
Административно-юрисдикционный процесс, к примеру, включает в себя следующие производства:
– по административно-правовым жалобам и спорам;
– по делам об административных правонарушениях;
– дисциплинарное;
– исполнительное.
Содержание административно-судебного процесса могут образовывать:
– производство в суде первой инстанции;
– производство в суде надзорной инстанции;
– производство по пересмотру судебных решений по вновь открыв- шимся обстоятельствам;
– особое производство;
– исполнительное производство по административным делам.
Перечисленные группы административных производств имеют общие черты:
 все они осуществляются в сфере государственного управления;
 осуществляются органами исполнительной власти Российской Феде- рации и субъектов Российской Федерации, а также иными правомочными субъектами в сфере административной юрисдикции (например, судьями);
– регулируются нормами административно-процессуального права.
Вместе с тем каждое административное производство представляет собой систему норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения конкретных управленческих административных дел. Следовательно, является самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом.
Однако степень процессуализации различных административных произ- водств не одинакова. В одних случаях производства имеют унифициро- ванную процессуальную форму (например, по делам об административных правонарушениях), в других – соответствующая властная деятельность урегулирована недостаточно полно.

16
§ 5. Стадии административного производства
В каждом административном производстве можно выделить опреде- ленные его стадии в виде последовательно совершаемых процессуальных действий. Стадии делят на этапы, а их в свою очередь – на действия.
К стадиям относятся: возбуждение административного дела и направле- ние его по подведомственности; рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения; исполнение решения, вынесенного по административному делу; обжалование решения и его пересмотр.
Рассмотрим характерные черты каждой из перечисленных стадий административного производства.
Возбуждение административного дела производится уполномоченным органом либо должностным лицом в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством.
Возбуждение дела может производиться по инициативе государ- ственного органа, общественной организации, должностного лица, а также граждан. Например, дело об административном проступке возбуждается на основании протокола о правонарушении, составленного уполномоченным на то должностным лицом. Дело по жалобе на административный акт либо на другие юридически значимые действия должностного лица возбуждается по инициативе лица, подающего жалобу.
В стадии возбуждения административного дела совершается ряд процессуальных действий: собирание и фиксирование доказательств, оформ- ление протокола (акта) о возбуждении дела, решение вопроса об условиях и основаниях приостановления или прекращения производства по делу, в частности установление факта дееспособности данного лица, решение вопроса о том, не пропущен ли установленный законом срок давности для возбуждения некоторых видов дел, и т.д.
Рассмотрение административного дела – одна из решающих стадий административного производства.
В соответствии с требованиями законности орган, разрешающий дело, обязан обеспечить объективное его рассмотрение и правильное разреше- ние по существу, а также активное участие в нем всех заинтересованных лиц. Особое значение здесь имеют такие принципы как публичность и гласность процесса. В стадии рассмотрения административных дел госу- дарственные органы наделяются рядом процессуальных полномочий: установить подведомственность дела; потребовать от органа, направившего дело, а также от других участников административного процесса предо- ставления необходимых дополнительных материалов и документов; отло- жить рассмотрение дела при нарушении административно-процессуальных норм, а также при неявке одной из сторон.

17
В то же время на государственный орган, рассматривающий дело, возлагаются определенные обязанности: ознакомиться с объяснениями гражданина или другого участника административного дела; установить определенный срок для проверки всех обстоятельств дела; обеспечить про- ведение проверки компетентным лицом, лично не заинтересованным в разрешении данного административного дела; применить в случае нару- шения должностными лицами тех или иных требований процесса соответ- ствующие санкции дисциплинарного или иного характера.
Характерной чертой российского административного процесса явля- ется возложение именно на государственный орган, рассматривающий административное дело, обязанности обеспечить установление объектив- ной истины по каждому делу.
В стадии рассмотрения дела решающим юридическим фактом явля- ется вынесение решения по делу. Законодательство определяет основания и сроки вынесения решения; порядок принятия и форму решения, а также порядок и сроки его вручения заинтересованным лицам.
Решение органа государственного управления по административному делу по своей сути является индивидуальным актом управления и поэтому должно отвечать всем требованиям законности, предъявляемым к актам государственного управления.
Исполнение решения в случае нормального хода процесса является завершающей стадией административного производства. Законодательство определяет конкретные права и обязанности лиц, выполняющих решение, а также органов, призванных обеспечивать исполнение решения и в уста- новленном порядке принимать меры принудительного характера.
В целях обеспечения законности, охраны интересов граждан закон предусматриваетвозможность обжалования и пересмотра принятого
уполномоченным органом решения.
На практике обжалование и пересмотр решений по административ- ным делам производятся следующими способами:
– обжалование решения в суд, где проводится фактически исследо- вание всех обстоятельств по делу;
– административное обжалование решения и пересмотр дела в порядке внутриведомственного или надведомственного контроля;
– осуществление прокурорского надзора путем опротестования в порядке общего надзора незаконных решений государственных и общественных органов и их должностных лиц;
– пересмотр решения тем органом, который его принял (в связи с признанием органом допущенных им в процессе вынесения решения оши- бок или по вновь открывшимся обстоятельствам).

18
§ 6. Принципы административного процесса
Административный процесс в узком или широком понимании, юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является про- цессуальной формой осуществления исполнительной власти. Характеризуя принципы административного процесса, есть основания говорить о системе процессуальных принципов, определяющих основы административно- процессуальной деятельности.
При определении системы принципов точки зрения ученых карди- нально не расходятся. Анализируя различные классификации, можно выделить следующие основные принципы административного процесса: принцип законности; объективной истины; гласности; национального языка; процессуального равенства; оперативности и экономичности; ответствен- ности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.
Принцип законности административного процесса основан на требо- ваниях Конституции Российской Федерации. Его сущность заключается в том, что реализация материальных норм административного права должна осуществляться в точном соответствии с установленным законом поряд- ком. Законность предполагает также охрану прав и законных интересов участников административного процесса. В этих целях установлена их судебная защита, а также существует административный порядок обжало- вания неправомерных действий (бездействия) государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должност- ных лиц.
Принцип объективной истины – принятое решение должно основы- ваться на объективном и всестороннем исследовании всех обстоятельств дела. Этот принцип обязывает субъекта управления при рассмотрении дела использовать все имеющиеся в его распоряжении доказательства, учесть их и правильно оценить.
Принцип гласности административного процесса заключается в пуб- личности процесса и его доступности гражданам. Исключение составляет информация, содержащая сведения, отнесенные к государственной тайне, а также сведения об интимной стороне жизни участников процесса.
Принцип национального языка означает, что процесс ведется на рус- ском языке или на языке субъекта Российской Федерации или большинства населения данной местности. Лица, не владеющие языком, на котором ведется процесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства на родном языке через переводчика.
Принцип процессуального равенства состоит в закреплении опреде- ленного административно-процессуального статуса, согласно которому участники процесса не могут быть ограничены в правомочиях в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убежде- ний, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.